مبرراتها وأثرها على حق التقاضي
إعداد: فضيلة الأستاذ الدكتور
عمار بوضياف عميد كلية الحقوق
والعلوم السياسية جامعة تبسة الجزائر
مقدمة:
تتميز المنازعة الإدارية في النظام القانوني الجزائري بجملة من الأحكام تجعلها تختلف عن الخصومة المدنية. من ذلك أن المشرع فرض فيها التمثيل بواسطة محام على مستوى قضاء الدرجة الأولى، أي على مستوى المحاكم الإدارية، وكذلك قضاء الاستئناف وقضاء النقض على مستوى مجلس الدولة باعتباره قمة هرم القضاء الإداري في الجزائر.
فعلى مستوى القضاء الابتدائي والنهائي والذي يمارسه مجلس الدولة طبقا للمادة 9 من القانون العضوي 98/01 المؤرخ في 30 مايو 1998 المعدل والمتمم ترفع الدعوى أمام هذه الجهة القضائية العليا عن طريق معتمد لدى مجلس الدولة وهذا ما نصت عليه المادة 905 من القانون 08-09 المؤرخ في 25 فبراير 2008 المتضمن قانون الإجراءات المدنية والإدارية.
وعلى مستوى قضاء الاستئناف والذي يباشره مجلس الدولة طبقا للمادة 10 من القانون العضوي 98-01 المذكور يتم رفع الاستئناف عن طريق محام على سبيل الوجوب خارج نطاق الاستثناء الذي سيأتي بيانه وتفصيله. وهذا تطبيقا للمادة 905 من قانون الإجراءات المدنية والإدارية.
ومن باب أولى وفي مجال النقض يشترط التمثيل بواسطة محام وجوبا أمام مجلس الدولة باعتباره محكمة قانون طبقا للمادة 11 من القانون العضوي 98-01 المشار إليه.
وعلى مستوى المحاكم الإدارية أقر المشرع الإجرائي وجوب التمثيل بواسطة محام بموجب نصين:
الأول المادة 815 من قانون الإجراءات المدنية والإدارية والتي جاء فيها:” مع مراعاة أحكام المادة أدناه ترفع الدعوى أمام المحكمة الإدارية بعريضة موقعة من محام”. وشدد المشرع على الوجوبية بالنص الثاني بمقتضى المادة 826 من ذات القانون والتي ورد فيها:” تمثيل الخصوم بمحام وجوبي أمام المحكمة الإدارية تحت طائلة عدم قبول العريضة “.
- الإ شكالية المطروحة:
إذا كانت وجوبية التمثيل بمحام مقبولة من جهة على مستوى مجلس الدولة فيما خص اختصاص النقض، اعتبارا من أنه سيمارس دوره كمحكمة قانون. وإذا كانت وجوبية التمثيل مقبولة أيضا من جهة ثانية فيما خص قضاء الاستئناف اعتبارا أن هذا الأخير سيرفع أمام مجلس الدولة كقمة هرم في مجال القضاء الإداري طبقا للمادة 10 من القانون العضوي 01-98 المعدل والمتمم. فإنه وخلاف ذلك لا يمكن التسليم بسهولة بوجوبية التمثيل بمحام في المنازعة الإدارية على مستوى المحاكم الإدارية الابتدائية. وهذا لسبب بسيط أن المشرع الجزائري لم يفرض في قانون الإجراءات المدنية والإدارية وجوبية الحامي في القضاء العادي أمام المحاكم الابتدائية، فالسؤال يطرح لماذا فرضه في المنازعات الإدارية، وما هي مقاصد هذا الإجراء، وما هي مبرراته؟
وما مدى تأثير وجوبية المحامي في المادة الإدارية على حق التقاضي؟ ولماذا استثنى المشرع بعض الأشخاص الاعتبارية العامة، وما تأثير هذا الاستثناء على مبدأ المساواة أمام القضاء المكفول دستوريا؟
سنحاول الإجابة على هذه الإشكالية من خلال الخطة التالية:
المبحث الأول: مبررات وجوبية التمثيل بواسطة محامي
المبحث الثاني: أثر وجوبية التمثيل على حق التقاضي.
المبحث الثالث: الاستثناء الوارد على مبدأ الوجوبية.
المبحث الرابع: أثر الاستثناء على مبدأ المساواة أمام القضاء.
المبحث الأول: مبررات وجوبية التمثيل بواسطة محامي في المنازعات الإدارية:
تتميز المنازعة الإدارية باختلاف موضوعها واختلاف التشريع أو التنظيم الواجب التطبيق عليها. فالمنازعة الإدارية تتعلق أحيانا بالقرار الإداري، وأحيانا بالصفقات العمومية، والعقود الإدارية، وتتعلق أيضا بالمسؤولية بنوعيها على أساس الخطأ أو على المخاطر. كما أن مجال المنازعة قد يخص إدارة التربية أو إدارة أملاك الدولة أو إدارة الصحة أو الأشغال العمومية أو التعليم العالي وغير ذلك من الإدارات بما يعني أننا أمام تعددية الهياكل التي تمثل أمام القضاء الإداري، وهو ما يخلف عددا هائلا من التشريعات التي يطبقها القاضي الإداري وعددا أكثر من التنظيمات.
وإذا كان الأستاذ محيو قد وصف الجريدة الرسمية أنها لا تعدو أن تكون جريدة للقانون الإداري. ([1]) فهذا يعني حتما أن القاضي الإداري سيواجه نفسه أمام غزارة كبيرة في النصوص وتعددية أيضا في الهياكل واختلاف بشأن الأجهزة الوصية عنها.
أضف إلى ذلك أن المنازعة الإدارية تحمل خطورة مميزة وحسبنا الإشارة أنها قد تمس حزبا معينا، فيتعلق موضوع الدعوى بحله، أو قد تتعلق بالضرائب، أو بحق الترشيح لانتخابات محلية، أو بنتائج انتخابات، أو بنزع ملكية، أو استيلاء على ملكية، أو إلغاء قرار إداري، أو غلق محل تجاري، أو مداولة مجلس منتخب وغيرها من المنازعات. ([2])
ولا تتميز المنازعة الإدارية فقط بوفرة النصوص التشريعية والتنظيمية التي تحكمها، بل تتميز إلى جانب ذلك أن القضاء فيها على الوجه الغالب يمارس دور المجتهد المنشئ للقاعدة خاصة إذا وضعنا بعين الاعتبار خاصية عدم قابلية القانون الإداري للتقنين. ([3])
ومن هنا فإن وجوبية التمثيل بواسطة محام في المادة الإدارية سيكون لها فوائد جمة بشكل عام فيقوم المحامي باعتباره من أعوان القضاء ومن خلال عريضة افتتاح الدعوى أو من خلال مذكرات الرد بمساعدة القاضي في الوصول إلى حكم أو قرار عادل يفصل في النزاع. فيكشف المحامي مثلا عن نص تنظيمي لم ينشر في الجريدة الرسمية، ويستدل به ويطالب بتطبيقه على النزاع، أو يستدل بقرار اجتهادي لمجلس الدولة، أو يتمسك بتطبيق عرف إداري وغير ذلك من المواضيع.
ولعل هذا الدور الإيجابي للمحامي في تنوير جهة الحكم دفع بعض النواب في المجلس الشعبي الوطني والذي يمثل الغرفة الأولى في البرلمان الجزائري إلى تقديم طلب تعميم وجوبية التمثيل بمحام حتى على مستوى المحاكم العادية ودعي أصحاب التعديل إلى إعادة صياغة المادة 10 من قانون الإجراءات المدنية والإدارية. ([4]) غير أن اللجنة القانونية رفضت التعديل وبررت ذلك بتخفيف التكاليف على المتقاضين.
ولا تفوتنا الإشارة أن وجوبية التمثيل بمحام في المادة الجزائية وفي الجنايات بالتحديد تكون عنوانا لمحاكمة عادلة. ([5]) وهذا ربما يعطي دفعا قويا لمبدأ الوجوبية على صعيد المنازعات الإدارية.
المبحث الثاني: أثر وجوبية التمثيل على حق التقاضي:
ينجم عن وجوبية التمثيل بواسطة محام في المادة الإدارية خاصة على مستوى قضاء الدرجة الأولى عديد الإشكالات القانونية نذكر منها خاصة.
1-إن مهنة المحاماة في عمقها القانوني، إلى جانب أنها عمل رسالي في مجال الدفاع عن الحقوق يمكن وصفها على أنها شكل أو صنف من أصناف الوكالة وهذه الأخيرة عمل إرادي أي أنه ينبغي أن يترك للشخص حق اختيار وكيله ولا يجبر على هذه الوكالة، ([6]) أو أن تسد أمامه سبل اللجوء للقضاء إلا إذا استعمل هذا الوكيل.
وربما يقبل الاستثناء فيما خص وجوبية التمثيل أما مجلس الدولة باعتباره جهة لقضاء النقض وتأسيس ذلك أن محكمة النقض محكمة قانون لا وقائع. فالمعني بالأمر صاحب المصلحة لا يحسن التحكم في القانون ومخاطبة الجهات القضائية العليا وتأسيس نقضه وإبراز أوجه النقض القانونية لذا وجب أن يمثل بواسطة محام ليقبل نقضه. وهذا طرح مقنع جدا، بل هو في صالح الطرف المعني صاحب المصلحة.
2-إن وجوبية المحامي في المنازعة الإدارية تعقد لا شك الإجراءات. فالمشرع على الصعيد الهيكلي عمل على نشر المحاكم الإدارية في أغلب المناطق حتى بلغ عددها طبقا للمرسوم التنفيذي 11-195 المؤرخ 22مايو 2011 المعدل للمرسوم التنفيذي 356-98 ثمانية وأربعون محكمة عبر كامل التراب الوطني. وقد تم تنصيبها في أغلب الولايات بهدف تقريب القضاء الإداري من المتقاضين، وخلاف ذلك وعلى الصعيد الإجرائي عقد المشرع الإجراءات ولم يعمل على تبسيطها مما أثر سلبا على ممارسة حق التقاضي في المادة الإدارية. رغم أنه وفي مجال إجرائي آخر نراه قد ألغى التظلم الإجباري وجعله بموجب المادة 830من قانون الإجراءات المدنية والإدارية إجراءا جوازيا. 3- ينجم عن وجوبية التمثيل بواسطة محام في المادة الإدارية إلقاء أعباء على المتقاضين وتحميلهم تبعة مالية تنجر عن لجوئهم للقضاء الإداري طلبا للفصل في قضية معينة.
غير أن مثل هذا الإشكال قد يخف ثقله بتطبيق نظام المساعدة القضائية المكفول قانونا لمن حالت وضعيتهم المالية دون استعمال محام لرفع ا لدعوى الإدارية أو الرد على عريضة الدعوى.
4-ميز المشرع بين المتقاضين في كل من القضاء العادي والقضاء الإداري، فالمادة 10 من قانون الإجراءات المدنية والإدارية لم تلزم المتقاضين باللجوء لاستعمال محام إلا في قضاء النقض وقضاء الاستئناف. ومن ثم فهم أحرار في أن يباشروا حق التقاضي دون اللجوء لاستعمال وسيلة الدفاع وتحمل أعباء محام. وهذا خلافا للمادة الإدارية أين يفرض عليهم التمثيل بمحام وهذا تمييز قد لا يقنع الكثير، رغم التصريح بخصوصية المنازعة الإدارية.
5-يترتب على مبدأ وجوبية التمثيل بمحام في المادة الإدارية أن صاحب المصلحة يتعذر عليه ممارسة حق التقاضي وهو حق دستوري وحق من حقوق الإنسان. ([7]) إلا إذا استعمل الوسيلة القانونية لممارسة هذا الحق بالاستعانة بمحام. وهنا يبرز بوضوح تأثير وجوبية التمثيل بمحام على حق التقاضي.
المبحث الثالث: الاستثناء الوارد على مبدأ الوجوبية:
نصت المادة 827من قانون الإجراءات المدنية والإدارية على أن تعفى من التمثيل بواسطة محام الأشخاص المعنوية المذكورة في المادة 800وبالرجوع لهذه الأخيرة نجدها قد ذكرت الدولة والولاية والبلدية والمؤسسة ذات الصبغة الإدارية. فهذه الأشخاص المحددة على سبيل الحصر معفاة من التمثيل بواسطة محام سواء في الادعاء أو التدخل أو كطرف مدعى عليه.
وتم تبرير هذا الاستثناء أن هذه الأشخاص تملك كفاءات بشرية أو إطارات بإمكانها تسيير ملف المنازعة. ففي كل ولاية وفي كل بلدية وفي الوزارات والمؤسسات الإدارية نجد الإطارات الجامعية والحقوقية التي باستطاعتها التكفل بملف المنازعة دون حاجة للجوء لمحام.
وقيل أيضا أن الإعفاء من اللجوء لمحام لهذه الهيئات يؤدي أيضا إلى ترشيد النفقات العمومية. فلو فرض المشرع على البلديات وعددها على المستوى الوطني 1541 بلدية اللجوء لمحام، ولو فرض على الولايات وعددها 48 ولاية، ولو فرض التمثيل على الوزارات والمؤسسات وعددها كبير لأدى ذلك إلى تحمل الخزينة العمومية أعباءا كبيرة نجمت عن مبدأ الوجوبية. وعليه فهذا الاستثناء خدم الخزينة العامة وعمل على ترشيد النفقات العامة.
غير أن مثل هذا الطرح يصطدم مع فكرة سبب حرمان عديد المؤسسات العمومية من الإعفاء بمحام رغم أنها هي الأخرى تملك إطارات بإمكانها تسيير ملف المنازعة. من ذلك المؤسسات العمومية ذات الطابع العلمي والثقافي والمهني. والمؤسسات العمومية ذات الطابع العلمي والتكنولوجي وباقي المؤسسات المشار إليها في المادة من المرسوم الرئاسي 236-10 المتعلق بتنظيم الصفقات العمومية. إن هذا التمييز بين أنواع المؤسسات العمومية مرفوض من وجهة نظرنا ولا يستند إلى حجج قوية. فالإمكان قبول إعفاء الدولة أو الولاية أو البلدية من التمثيل بواسطة محام في المادة الإدارية، ولكن من غير المعقول أن الإعفاء يمدد فقط وحصريا للمؤسسات العمومية ذات الطابع الإداري دون غيرها من المؤسسات العمومية كالجامعات المؤسسات العلمية عموما.
المبحث الرابع: أثر الاستثناء على مبدأ المساواة أمام القضاء
يثير الاستثناء الوارد على مبدأ وجوبية التمثيل بواسطة محام عديد الإشكالات القانونية من وجهة نظرنا يمكن حصرها فيما يلي:
1-اصطدام هذا الاستثناء ومخالفته لمبدأ المساواة أمام القضاء وهو مبدأ منوه عليه بموجب المادة 140من الدستور والتي جاء فيها: ” الكل سواسية أمام القضاء وهو في متناول الجميع ويجسده احترام القانون “. ([8]) وكان يتعين على المشرع النظر إلى أطراف المنازعة نظرة واحدة، وأن يمنح كل منهم حظوظا واحدة، فلا تمييز لطرف على طرف ونحن أمام عدالة القضاء.
ولعل البعض يؤسس لاستثناء إعفاء كل من الدولة والولاية والبلدية والمؤسسة الإدارية بفكرة امتيازات الإدارة أمام القضاء، غير أن مثل هذا التأسيس بدأ يأخذ حظه من الضعف اعتبارا أن موجبات المحاكمة العادلة تفرض عدم التمييز بين المتقاضين. أضف إلى ذلك أن مبدأ المساواة منوه عليه في المادة 29من الدستور والتي وردت تحت عنوان الحقوق والحريات وجاء النص معلنا أن كل المواطنين سواسية أمام القانون.
ثم أن اختيار المشرع لبعض الجهات المحددة حصرا وهي الدولة والولاية والبلدية والمؤسسة الإدارية، يحمل تمييزا غير مبرر من جانبه في إقصاء بعض المؤسسات العمومية كالجامعة مثلا باعتبارها مؤسسة عمومية ذات طابع ثقافي ومهني أظهرها إلى حيز الوجود القانون 99-05 المؤرخ في 4 أبريل 1999 المتضمن القانون التوجيهي للتعليم العالي.
كما أن إقصاء المشرع للمؤسسات العمومية ذات الطابع العلمي والتكنولوجي الحكومة بالمرسوم التنفيذي 99-256 المؤرخ 16 نوفمبر 1999 غير مبرر ولا يمكن تفسيره أيا كان التأسيس.
- نتيجة الدراسة:
تبين مما تقدم الإشكالات القانونية التي يطرحها مبدأ وجوبية التمثيل بمحام في المنازعة الإدارية خاصة على مستوى قضاء الدرجة الأولى ممثلا في المحاكم الإدارية. ونعتقد أن فرض وجوبية التمثيل بمحام في المادة الإدارية يقوم على مسوغات قوية ومعقولة على الأقل من حيث الدور الإيجابي للمحامي في المنازعة الإدارية ومساعدته للقاضي بغرض الوصول لحكم عادل خاصة أمام ما يتميز به القانون الإداري من ميزة عدم التقنين، من جهة وحداثة القانون الإداري من جهة أخرى.
كما أن وجوبية المحامي بنظرنا لا تؤثر على ممارسة حق التقاضي طالما حدد المشرع أطرا قانونية واضحة للمساعدة القضائية. غير أنه مع ذلك نسجل أن المشرع الجزائري أحدث بفرض وجوبية التمثيل بمحام تمييزا غير مقبول بالنسبة للأشخاص الاعتبارية العامة، فأعفى من التمثيل بواسطة محام كل من الدولة والولاية والبلدية والمؤسسة العمومية ذات الطابع الإداري، وألزم باقي المؤسسات العمومية بوجوب التمثيل بمحام أمام القضاء الابتدائي، وهو ما لا يمكن قبوله، خاصة وأن جميع المؤسسات العمومية تمول عن طريق الخزينة العمومية.
وعليه وتكريسا لمبدأ المساواة أمام القضاء، لما يمثله من ثقل ومكانة على الصعيد القانوني والقضائي نطالب بإلغاء هذا الامتياز أو هذا الإعفاء وإلزام كل أشخاص القانون أمام القضاء الإداري بضرورة التمثيل بمحام دون أي استثناء يذكر.
[1] الدكتور أحمد محيو، محاضرات في المؤسسات الإدارية، ديوان المطبوعات الجامعية، 1996، ص 6
[2] الدكتور عمار بوضياف، القرار الإداري -دراسة تشريعية قضائية فقهية-الجزائر، جسور للنشر،2008، ص 111 وما بعدها
[3] لتفصيل أكثر بخصوص دور القاضي لإداري، راجع المستشار عبد العزيز نويرى، المنازعة الإدارية في الجزائر، تطورها وخصائصها مجلة مجلس الدولة، العدد 8 ،2006 نص 15 وما بعدها. الدكتور عزري الزين، القاضي لإداري يصنع القاعدة القانونية، مجلة الاجتهاد القضائي، جامعة بسكرة، العدد الثاني، نوفمبر 2005، ص 108 وما بعدها. وأيضا الدكتور عبد الجليل مفتاح، دور القاضي لإداري وضع القاعدة القانونية أم تطبيقها، منشور بنفس العدد، ص 116 وما بعدها
[4] أنظر جريدة مداولات المجلس الشعبي الوطني، رقم 52 بتاريخ 6 فبراير 2008
[5] أنظر علواش فريد، ضمانات المحاكمة العادلة في الدستور الجزائري، مداخلة ألقيت في الملتقي الدولي المحاكمة العادلة في القانون الجزائري والمواثيق الدولية، يومي 10و11 أبريل 2012، جامعة أم البواقي، الجزائر، ص 237.
[6] أنظر في تعريف الوكالة المادة 571 من القانون المدني الجزائري
[7] أنظر المادة 8 من لإعلان العالمي لحقوق لإنسان المادة 140 من دستور 1996
[8] الدكتور عمار بوضياف، القضاء الإداري، جسور للنشر والتوزيع، الجزائر، 2010، ص 47
