Youssra jay koraichi

doctorante chercheuse Université Sidi Mohamed Ben Abdellah, FSJES-FES

 

Résumé

La constitution de 29 juillet 2011 précise dans son article premier que : « l’organisation territoriale du Royaume est décentralisée », elle a accordé une place importante  à la décentralisation territoriale, et réserve tout un titre composé de douze articles aux collectivités territoriales, en accordant une place importante aux régions.

Les finances régionales s’inscrivent dans un périmètre normatif renouvelé par la publication de la loi organique relative aux régions 111-14 et les perspectives offertes par l’autonomie financière qui leur est désormais associée, cette loi organique conduit à fixer pour la région l’architecture de son budget, ses ressources, ses dépenses ainsi que les différentes étapes du processus budgétaire.

Dans le cadre de ce travail nous amène à construire une grille d’analyse répartie en deux parties:

المالية المحلية في المغرب

يسرى جاي قريشي

باحثة بصف الدكتوراه بجامعة سيدي محمد بن عبد الله بفاس

ملخص

دستور 29 يوليوز 2011 ينص من خلال فصله الاول على ان: “التنظيم الترابي للملكة تنظيم لامركزي” ومنح مكانة هامة للامركزية الترابية؛ كما أنه خصص بابا مكونا من اثنا عشر فصلا للجماعات الترابية؛ مع إعطاء مكانة هامة للجهات.

مالية الجهات محددة من خلال القانون التنظيمي للجهات رقم111-14 والامتيازات التي خولها للجهة بالاضافة للاستقلال المالي؛كما ان هذا هذا القانون  التنظيمي حدد للجهة هيكل ميزانيتها ومواردها ونفقاتها بالإضافة إلى مختلف مراحل الخاصة بالميزانية.

من خلال ماسبق ذكره يمكننا تقسيم هذا العمل إلى محورين رئيسيين:

-هيكلة ميزانية الجهة

–واقع مالية الجهات

Abstract

The constitution of 29 July 2011 states in its first article that “the territorial organization of the Kingdom is decentralized”, it has given an important place to territorial decentralization, and reserves a whole title consisting of twelve articles to the local authorities, giving an important place to the regions.

Regional finances are part of a normative perimeter renewed by the publication of the Organic Law on Regions 111-14 and the prospects offered by the financial autonomy now associated with them; this organic law leads to fixing for the region the architecture of its budget, its resources, its expenditure as well as the various stages of the budget process. As part of this work, we are building an analysis grid divided into two parts:

Introduction

La décentralisation et la déconcentration s’imposaient presque dans tous les pays avancés comme conditions indispensables pour la mise en place d’un modèle du développement économique, socioculturel global et intégré et ce en dépit des différences qui existent entre ces pays en matière de politiques publiques, de partage des pouvoirs entre l’État et les collectivités territoriales (CT) ainsi que la réparation des ressources des compétences[1].

La constitution du 29 juillet 2011 elle a accordé une importance à la décentralisation territoriale, elle a en effet, consacré pour la première fois, la décentralisation comme forme de l’organisation territoriale du Royaume et réserve tout un titre composé de douze articles aux CT, tout en accordant une place importante aux régions[2] .

Le 23 juillet 2015, les lois organiques relatives aux CT sont publiées au Bulletin officiel Marocain. Il s’agit de la loi organique 111-14[3] relative aux régions, la loi organique 112-14[4] concernant les préfectures et les provinces et la loi organique  113-14[5] sur les communes.

Ces lois organiques ont conférées une liste de compétences au profit des CT, en les distinguant à trois catégories, des compétences propres, des compétences partagées avec l’État et des compétences qui peuvent être transférées par ce dernier. Après plus d’une décennie de torpeur et d’hésitation, la régionalisation au Maroc a été remise au centre des préoccupations de la politique de décentralisation et de la réforme de l’Etat[6].

Alors l’autonomie financière est une des composantes majeures de l’autonomie locale, définie de manière très sommaire, elle recouvre à la fois l’autonomie des recettes et l’autonomie des dépenses mais elle est souvent confondue avec cette dernière. L’autonomie financière connait des acceptions nombreuses et variées. Ainsi, pour Loïc Philip, l’autonomie financière suppose que la collectivité dispose d’un pouvoir budgétaire qui amène un pouvoir d’appréciation en matière de dépense de moyens de financement assez suffisants pour l’exercice des compétences locales, «sans autonomie financière, la décentralisation ressemble fort à la décentralisation »[7].   

Force est de constater que, le président du conseil est chargé de la préparation[8] du budget de la région. Ce budget est présenté au visa de l’autorité gouvernementale chargée de l’intérieur au plus tard le 20 novembre[9].

La constitution de 2011 couronne ce processus en reconnaissant l’autonomie administrative et financière, pleine et entière de la région. Elle renvoie à une loi organique[10] pour précisera le statut de la région.

Dans cet ordre d’idées, la problématique essentielle  et la suivante :

Comment peut-on juger les finances régionales au Maroc ?

Dans ce sens, l’importance de ce thème permettra de relever les principaux constats relatifs aux finances des régions, ainsi au diagnostic de l’état des finances des régions, sous l’angle de structure du budget régional (partie première), succédera une déduction des principaux constats émergeant de cette analyse (partie deuxièmes).

Première  partie: Structure du Budget régional

L’analyse des ressources financières des CT permet de mesurer à travers des éléments strictement financiers (recettes, dépenses et cadre budgétaire et comptable), le degré d’autonomie des CT.

La constitution de 2011 a consacré les jalons d’une décentralisation qui confère aux élus locaux les instruments devant permettre de faire évoluer significativement la gestion des CT. Dans ce processus, la loi organique des régions vient renforcer les ressources financières des CT et élargir leurs compétences en matière d’urbanisme, de développement local et de gestion des affaires[11].

La région dispose, pour l’exercice de ces compétences, des ressources financières propres (A), des ressources financière qui lui sont effectués par l’Etat (B) et du produit des emprunts (C).

1. Les ressources propres

La loi 47-06[12] relative à la fiscalité des collectivités territoriales, prévoit une panoplie des taxes qui sont classées de l’article 2 à l’article 4 de ladite loi, ces taxes sont de différente nature et leurs champs d’application varie selon le type des CT (communes urbaines ou rurales, préfectures et provinces ou des régions).

Ainsi la panoplie de ces textes visées par la fiscalité locale sont : les droits et taxes sur les produits de consommation, les droits et taxes liées à l’immobilier, les droits inhérents à certaines usages des domaines publics, les droits applicables aux activités de loisirs, les droits relatifs à l’usage des véhicules et les droits occasionnées par certaines prestations administratives[13].

Les recettes propres des régions sont constituées essentiellement de la fiscalité locale ainsi que les produits de la parafiscalité et des produits des biens et services. La contribution des impôts locaux dans le total des recettes des régions permettrait d’apprécier leur degré d’autonomie financière. Au Maroc la fiscalité locale en globale les taxes gérées directement par les C.T, ainsi que celle gérées pour leur compte par l’Etat.

En ce qui concerne les régions, celle-ci bénéficient d’une part des taxes locales qui sont énumérées par l’article 4 de la loi n° 47-06 relative à la fiscalité des collectivités locales. Il s’agit de : (taxe sur les permis de classe, taxe sur les D’autre part, des prélèvements de taxes dont bénéficient les communes urbaines et rurales sont affectées au budget de la région et sont : 5% du produit de la taxe des services communaux (TCS)[14] .

Tableau n° 1 : part de la fiscalité locale au regard des recettes des CT par niveau en 2019

Source : TGR, Août 2020

A travers le tableau n° 1, il convient de signaler que les ressources propres des régions en 2020 ont atteint 487MDH. Ainsi, en les comparent aux autres collectivités territoriales, les régions occupent la 2èmeplace, ce que laisse sous-entendre la faiblesse du niveau de ressources propres dont bénéficient les régions comparativement aux autres collectivités locales. Chose qui constitue une entrave à l’accomplissement de la région de son rôle majeur dans le cadre de la régionalisation avancée.

B -Les ressources transférées

Selon la TGR  les ressources transférées s’établissant à 16.5 MMDH, à fin aout 2020 contre 1.7 MMDH un an auparavant, ces ressources sont en baisse de 6.8%. Ceci  résulte la diminution de la part des CT dans le produit de la TVA (-976MDH) et des fonds de concours (-572MDH), conjuguée à l’augmentation  de la part des régions dans le produit de l’IS et de l’IR (+272MDH) et de la part dans le produit de la taxe sur les contrats d’assurances (+103MDH).[15]

Tableau n° 2 : structure des recettes des collectivités en 2020

SOURCE : TGR, Août2020   

Dans l’objectif de garantir le financement de la mise en œuvre de la régionalisation avancée, l’article 187 de la loi n° 111-14 relative aux régions énonce deux principes :

• L’affectation de ressources financières permanentes et suffisantes aux régions pour leur permettre d’exercer les compétences propres qui leurs sont d’évoluer par les dispositions de la présente loi organique.
• Le transfert des ressources financières correspondantes pour l’exerces des compétences qui leurs sont transférées.

Ainsi, l’article 188 de la loi organique relative aux régions précise que l’Etat affecte, progressivement des parts d’impôts et des taxes à ces entités à hauteur de 5% de l’IS et de l’IR et 20% de la TCA( Taxe sur les Contrats d’Assurances), auxquelles s’ajoutent des crédits du budgets général de l’Etat dans la perspective d’attendre un plafond de 10 milliards de dirhams à l’horizon de 2021.

En somme, l’ensemble des mesures prise dans le cadre de la constitution de 2011 généralement et la loi organique n°111-14 relative aux régions spécifiquement témoignent de la volonté de l’Etat d’accélérer la mise en œuvre de chantier de la régionalisation avancée cela en dotant les régions de ressources importantes suite à l’augmentation significative des ressources transférées par l’Etat à celle-ci. Mais, il est indispensable d’inciter la collectivité régionale améliorer ses ressources propres à travers une bonne gouvernance de la fiscalité locale et une gestion active de leur patrimoine.

C -Les ressources de l’emprunt

Pour financer leurs dépenses d’équipement, les régions peuvent recourir à l’emprunt en contractant des prêts auprès du fonds d’équipement communal (FEC)[16]. En effet, les secteurs éligibles au financement du FEC restent très large, notamment : les infrastructures de bases (routes et voiries), Les équipements et aménagements urbains ; les équipements de transport, les équipements à caractère commercial (marchés, souks, abattoirs…) et les équipements sociaux collectifs (aménagement sportifs, touristiques…).

Mais, il faut signaler que le recours des collectivités territoriales à l’endettement est plus faible à cause de la tutelle exercée par le F.E.C exercée par les ministères de finance et de l’intérieur qu’aux règles prudentielles composées par le F.E.C. Par exemple, pour obtenir un prêt du FEC, la CT droit remplir les conditions suivantes :

• Avoir un taux épargne pouvant courir au moins l’intégralité de l’annuité de remboursement.
• Participer au financement de projet avec apport minimum de 20% de son cout. L’autofinancement de la CT peut se traduire soit par : les excédents de la CT affectés au projet, un don, une subvention ou une participation reçus d’organismes publics ou privés, nationaux ou étrangers, un apport en nature, tels que les terrains acquis pour le projet ou des dépenses récentes déjà effectuées dans le cadre du projet lorsque celle-ci ont eu lieu dans les six mois précédant l’approbation du prêt.

Dès lors, il faut signaler que les taux d’intérêt appliqués sont soit fixes, soit révisables et ressèment en fonction de la durée du prêt qui peut aller jusqu’à 15 ans et des garanties reçus, le cas échéant. Ainsi les taux d’intérêt révisables sont les taux en vigueur à la dette de décroissement des fonds[17].

Deuxième partie: la réalité des finances régionales

La consécration du principe de l’autonomie financière occupe toujours une place importante dans tout projet politique liée une réelle volonté de décentralisation. A ce propos, après plus d’un demi-siècle de décentralisations au Maroc, la reconnaissance de l’autonomie financière des CT en général et de la collectivité régionale spécialement est bien d’être une réalité.

Force est de constater que, les finances régionales demeurent marquées par des insuffisances laissant les budgets des collectivités territoriales fortement dépendants de l’appui financier de l’Etat. Il s’agit d’une part, de la faiblesse des ressources des régions (A) et d’autre part, l’insuffisance  les dépenses régionales (B).

A- la faiblesse des ressources régionales

Les ressources propres des régions reposent essentiellement sur leur fiscalité locale. L’analyse du rendement des taxes instituées au profit des régions, ainsi que les taxes, gérées pour compte, nous amène à souligner la faiblesse du potentiel fiscal relatif à la plupart de ces taxes[18].

Par ailleurs, les régions ne sont pas dotées d’un pouvoir autonome de création d’impôts, car ce pouvoir reste du ressort de l’organe législatif. Par conséquent, la fiscalité locale me constitue en réalité que le prolongement local de la fiscalité d’Etat. D’un autre côté, la prédominance des transferts étatiques limites d’avantage la portée de l’autonomie financière locale[19].

Cependant, l’analyse de la nature des ressources financières de la région laisse apparaître qu’une grande partie de ces ressources provient des quotes-parts affectées aux régions à partir de la fiscalité nationale ou de transferts budgétaires étatiques. Il s’en suit de ce fait, que les marges de manœuvre  de faire croître les ressources demeurent relativement étriquées et, en tout cas, me dépendent pas directement de l’initiative des régions[20].

Force de constater, que le développement de ressources propres et nouvelles parait d’une orientation inéluctable pour augmenter potentiel des financements des régions et leur offrir les moyens de leurs ambitions. Les voies à prospecter à cette fin, en renfort au développement économique de la région, se ramènent à des suggestions très programmatiques et a priori à la portée des régions.

B- des dépenses régionales, quels constats?

Pour gouverner ou gérer, il faut dépenser suffisamment et efficacement, la dépense est la mesure de la vraie capacité de gouverner un territoire.

Autrement dit, gérer la région consiste à mobiliser des ressources, financières notamment, en vue de les affecter, à travers le budget, à des actions et politiques visant à répondre à la demande sociale et à développer le territoire qui parfois manque de tout[21].

Cependant, les dépenses régionales étaient à la fois faibles et absolument inefficaces. Faibles car les dépenses de la région représentent : un peu moins de 1% des dépenses de l’Etat, et 5% des emplois des CT, ou encore 10% des investissements des CT.

Dans la loi n° 111-14  organique relative aux régions, le législateur a instauré un ensemble d’obligations budgétaires imposées à la région, limitant, de ce fait l’autonomie financière des régions. Selon l’article 202 de la même loi, le budget de la région doit obligatoirement le visa de l’autorité gouvernementale chargée de l’intérieur afin que celui-ci devienne exécutoire[22].

Cependant on constate que entre fin août 2019 et fin août 2020 fait ressortir la hausse de la part des dépenses des personnel et des charges en intérêt de la dette, conjuguée à la baisse de la part des dépenses de matériel et des dépenses d’investissement , le pourcentage d’exécution des dépenses d’investissement n’a pas dépassé 30.9%[23].

De ce fait, la région ne souffre pas seulement d’un problème au niveau des ressources mais celle-ci peine à exécuter les ressources d’investissement dont elle dispose.

Conclusion

L’autonomie financière des régions  n’apparait pas pleinement assurée en témoignent la faible contribution de la fiscalité locale et l’importance des transferts de l’Etat, ce qui limite le pouvoir financier des régions, deux explications peuvent être avancées :

D’une part, la réalité de cette autonomie financière doit s’apprécier au regard de la volonté de l’Etat de contrôler le processus décentralisateur : d’une certaine façon, celui-ci Semble considérer les régions comme des auxiliaires de transmission de ses propres politiques que comme les centres de décision autonomes et d’autre part, les finances régionales, incontournables dans la mise en œuvre des différents politiques locaux, se trouvent de fait au cours du débat initié par la régionalisation avancée, sur l’autonomie local, et sur l’application du principe de subsidiarité, et leurs réformes doivent être pensées et réalisé en cohérence avec celle de finances d’Etat.

On sait que, l’autonomie financière des régions n’est pas un objectif, en elle-même, mais elle constitue, à notre égard, l’un des facteurs fondamentaux pour que les régions puissent envisager les nouvelles compétences et décliner leur plan de développement économique et social.

De même, le modèle de la régionalisation avancée ne peut réussir en l’absence d’une volonté politique manifestée par la mise en place des politiques et mesures favorisant la bonne gouvernance des acteurs locaux et la bonne concrétisation des objectifs stratégiques préalablement fixés.

Bibliographie :

• Les ouvrages
• EL MOUSSAOUI Rachid, Les finances territoriales, imprimé à Tanger, édition 2017.
• SAIDJ Luc, les finances régionales, Economica, paris, 1992.
• Mémoires

• Mansour Mehdi, L’autonomie financière des régions au Maroc: Réalités et perspectives de la réforme territoriale, mémoire en l’obtention de master, FSJES Fès, 2015-2016.
• Kafhali Hicham, Finances locales et développement territorial à la lumière de la régionalisation avancée, cas de la région Fès-Meknès, mémoire pour l’obtention du master spécialisé en économie spatiale et gouvernance territoriale, université Molay Ismail Meknès, 2016-2017.
• Les articles 

• Elcheddadi Abdelltif, La gouvernance territoriale à la lumière de la nouvelle charte communale, REMALD, n°84, 2013.
• Lahrach Karim, Gestion de la finance des collectivités locales au Maroc, RMALD, 2ème  Edition 2011.

1. Les Documents officiels

• Trésorière générale de Royaume, bulletin mensuel de statistiques des finances locales Août 2020.
• Rapport et d’activité et FEC, 2017.

1. Les textes juridiques

• Dahir n° 1-11-91 du 27 chaabane 1432 (29 juillet 2011) portant promulgation du texte de la constitution, bulletin officiel n° 5964 du chaabane 1432. P.1789.
• Dahir n° 1-15-83 du 20 ramadan 1432 (7 juillet 2015) portant promulgation de la loi n° 111-14 relative aux région B.O n° 6380 en date du  23/07/2015. p.6599.
• Dahir n° 1-15-84 du 20 ramadan 1432( 7 juillet 2015) portant promulgation de la loi n° 112-14 relative aux préfectures et provinces B.O n° 6380 en date du  23/07/2015. p.6625.
• Dahir n° 1-15-85 du 20 ramadan 1432( 7 juillet 2015) portant promulgation de la loi n° 113-14 relative aux communes  B.O n° 6380 en date du  23/07/2015. p.6660.
• Dahir n° 1.07.195 du 19 Kaada 1428 (30 novembre 2007) portant promulgation de loi 47-06 relative à la fiscalité des collectivités locales.

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[1] Mehdi Mansour, «  L’autonomie financière des régions au Maroc : réalités et perspectives de la réforme territoriale », mémoire pour l’obtention du master en science économique et gestion, FSJES-FES, 2015-2016, p.2.

[2] Dahir n° 1.11.91 du 27 chaâbane 1432 (29 juillet 2011) portant promulgation du texte de la constitution, bulletin officiel, n° 5964 du 28 chaâbane 1432 (30/07/2011), p. 1766.

[3] Dahir n° 1.15.83 du 20 Ramadan 1436 (7 juin 2015) portant promulgation de la loi o n° 111-14 relative aux régions, bulletin officiel n° 6380 du 6 chaoual 1436 (23 juillet 2015), p.6599.

[4] Dahir n° 1.15.84 du 20 Ramadan 1436 (7 juin 2015) portant promulgation de la loi n° 112-14 relative aux préfectures et provinces, bulletin officiel n° 6380 du 6 chaoual 1436 ( 23 juillet 2015), p.6625.

[5] Dahir n° 1.15.85 du 20 Ramadan 1436 (7 juin 2015) portant promulgation de la loi n° 113-14 relative aux communes, bulletin officiel n° 6380 du 6 chaoual 1436 (23 juillet 2015), p.6660.

[6]  (R) El Moussaoui, « Les finances territoriales », imprimé à Tanger, édition 2017. p. 251.

[7] Loïc Philip, « L’autonomie financière des collectivités territoriales, in les cahiers du conseil constitutionnel, n°12/2000, p.96.

[8] ART 197de la loi organique relative aux régions n°111-14, précitée.

[9] ART 202 de la loi organique relative aux régions n°111-14, précitée.

[10] – la loi organique relative aux régions n° 111-14, précitée, p.6599.

[11] (A) El cheddadi, La gouvernance territoriale à la lumière de la nouvelle charte communale, REMALD, n°84, 2013., p. 237.

[12]  La loi organique N° 47-06 relative à la fiscalité des collectivités locales, Dahir n° 1.07.195 du 19 Kaada 1428 (30 Novembre 2007), BO n° 5584 du 25 Kaada 1428 (6 décembre 2007).

[13] Hicham Kafhali, « Finances locales et développement territorial à la lumière de régionalisation avancée: cas de la région FES-MEKNES », mémoire pour l’obtention du diplôme de master spécialisé en: économie spatiale et gouvernance territoriale, université Moulay Ismail- MEKNES-, 2016-2017, p.72.

[14]  Art 37 de La loi organique N° 47-06 relative à la fiscalité des collectivités locales, Dahir n° 1.07.195 du 19 Kaada 1428 (30 Novembre 2007), BO n° 5584 du 25 Kaada 1428 (6 décembre 2007).

[15] Bulletin mensuel de statistiques des finances locales, Août 2020, p.5

[16] Le FEC est un établissement publie optée de la personnalité morale et de l’autonomie financière qui a été créé par le Dahir n° 1-59-169 de 13 Juin 1959. Il est régi actuellement par les dispositions de la loi n° 31-90 telle qu’elle a été complétée par la loi n° 11-96 et celles du Dahir portant loi n° 1-93-147 du 15 moharrem 1414 relatifs à l’exercice de l’établissement de crédit de leur contrôle.

Le FEC ne dispose pas du monopole légal, les CL peuvent avoir recours à l’autre établissement privé.

[17]Karim Lahrech, « Gestion de la finance des CL au Maroc », R.M.A.L), 2ème édition 2011, p.115.

[18] SAIDJ Luc, Les finances régionales, « Economica, Paris 1992, p. 281.

[19] (S) Luc, op. cit, p. 285.

[20] Rapport du conseil Economique, social et environnemental, « Exigences de la régionalisation avancée et défis de l’intégration des politiques sectorielles »n° 22/2016, p. 108.

[21] (R) El Mossaoui, « Les finances territoriales », op.cit., p.260.

[22] Article 202 de la loi organique n°111-14 relative aux régions, précitée, p.6599.

[23] Trésorerie Générale du Royaume-Bulletin  mensuel de statistiques des finances locales – Août 2020, p. 8.