إشكالات إنهاء آثار تصاميم التهيئة من خلال مواقف القضاء الإداري المغربي

ذ. عبد الحق دهبي

قاضي بالمحكمة الإدارية بالدار البيضاء

من أهم القضايا التي عرضت على قضاء المحاكم الإدارية بخصوص النزاعات المتعلقة بتطبيق قانون التعمير واستأثرت باهتمام أحكامه، النزاعات المتعلقة بآثار تصاميم التهيئة والتي تعتبر بمثابة دليل للسلطات العمومية في مجال التخطيط الحضري والتوسع العمراني وأداة لترجمة توجهات المخطط التوجيهي للتهيئة الحضرية على أرض الواقع وأداة لتحديد الإجراءات التنظيمية المتعلقة بعملية التعمير وبموجبه تبقى آثار المنفعة العامة سارية لمدة تساوي مدة سريان تصميم التهيئة يمكن تمديدها مرة واحدة تبتدئ من تاريخ نشر مرسوم الموافقة بالجريدة الرسمية ويعتبر بالتالي بمثابة قرار بالتخلي لما يترتب عنه من تحديد مباشر للعقارات المراد نزع ملكيتها وبيان مشمولاتها ومساحتها وأسماء من يحتمل أن يكونوا مالكين لها ومن تم تطبق عليه الإجراءات التي يخضع لها مقرر التخلي بمقتضى الظهير المتعلق بنزع الملكية للمنفعة العامة وبالاحتلال المؤقت ([1]).

بداية، وقبل الخوض في جوهر الموضوع، يحق أن نتساءل عن ماهية تصميم التهيئة وتجلياته والآثار القانونية المترتبة عنه بمجرد المصادقة عليه؟

تصميم التهيئة هو وثيقة قانونية للتعمير صادرة بالجريدة الرسمية، تحدد حق استغلال الأراضي داخل المجال الذي تغطيه، حيث تتكون تصاميم التهيئة من مجموعة من المعطيات البيانية والقانونية إضافة إلى الخرائط، كما تشكل أداة لترجمة توجهات المخططات التوجيهية للتهيئة العمرانية عن طريق مبادئ قانونية يمكن الاحتجاج بها عند الاقتضاء أمام الإدارة أو المجالس المحلية ([2]).

ونظريا، نص القانون رقم 12.90 المتعلق بالتعمير على تقليص مدة صلاحية العمل بهذه الوثيقة من 20 سنة إلى 10 سنوات، نظرا لعدة عوامل. وأثناء وضع تصميم التهيئة يتم الرجوع إلى تصميم التنطيق مع الأخذ بعين الاعتبار توجهات المخطط التوجيهي للتهيئة العمرانية ([3]).

وينقسم تصميم التهيئة إلى:

– تصاميم التهيئة الجماعية؛

– تصاميم التنمية والتهيئة القروية؛

– تصاميم التهيئة الخاصة.

وتجدر الملاحظة أن المشرع المغربي لا في الظهير الشريف الصادر في 1952/07/30 في شأن التعمير ولا في القانون رقم 12.90 المتعلق بالتعمير لم يتعرض بكيفية صريحة لآثار التصميم لا إزاء الخواص ولا إزاء الأشخاص المعنوية العامة ولا الخاصة، وعلى العكس من ذلك فإن المشرع الفرنسي أوضح بصيغة صريحة هذه الآثار وذلك في المادة L123-5 التي تسري “… إزاء كل شخص عمومي أو خاص بالنسبة لتنفيذ أي عمل من أعمال التغيير “، ويعني هذا أن على كل شخص من أشخاص القانون العام أو الخاص أن يتحمل ارتفاعات التعمير التي يحدثها وينص عليها التصميم فضلا عن وجوب تقديم طلب الحصول على الترخيص من أجل البناء أو بناء مجموعة سكنية أو إحداث تجزئة عقارية أو أية عملية من عمليات التعمير الأخرى.

وترتبط بآثار تصميم التهيئة مدة سريان هذه الآثار، لذلك سنشرع بداية بتوضيح أجل سريان آثار تصميم التهيئة ثم نتطرق لآثاره تجاه الأشخاص العمومية ونعقبها بتلك النافدة إزاء الأفراد وخاصة منهم الملاك العقاريين ([4])، لنختم بطرح أهم الإشكالات المثارة بشأن مسألة إنهاء آثار تصاميم التهيئة والقراءة القضائية لحلها.

المبحث الأول

آجال نفاذ مقتضيات تصميم التهيئة

تتم المصادقة على تصميم التهيئة بقرار إداري تنظيمي ينشر نصه في الجريدة الرسمية، ويعلن القرار المذكور أن تنفيذ مقتضيات التصميم تعتبر من المنفعة العامة، إلا أن المشرع حدد مدة إنجاز هذه المقتضيات داخل أجل معين. وإذا ما قارنا هذا الأجل بين الظهير الشريف الصادر في 1952/7/30 في شأن التعمير والقانون رقم 90-12 المتعلق بالتعمير، فنجد أن الأول حدد أجلين مختلفين حسب نوعية المقتضيات التي نص عليها التصميم.

فبالنسبة للعقارات المخصصة للبنايات الإدارية والمرافق العمومية أو المنشآت الاجتماعية التقليدية كالحمامات وغيرها فالمدة المخصصة لإنجازها هي عشر سنوات. وقد استقرت هذه المسألة منذ سنة 1956 من خلال حكم لمحكمة الاستئناف بالرباط بتاريخ 25 أكتوبر من تلك السنة، والذي جاء فيه : “حيث أن ظهير 1952/07/30 ينص من جهة (الفصلان 4 و 13) على أن المصادقة على تصميم التهيئة تنتج عنه آثار لمدة عشرين سنة، ومن جهة أخرى (الفصل 13 الفقرة 3) على أن مالكي القطع الأرضية المشار إليها في الفصل 8 الفقرة 2 المقطع 4 (أي القطع الأرضية المخصصة لتشييد المصالح العمومية وكذا تلك الخاصة بالمنشآت التقليدية للحياة الاجتماعية مثل الحمامات والمساجد وما أشبه ذلك) يسترجعون حرية التصرف فيها إذا لم يصدر قرار التخلي عنها داخل أجل قدره عشر سنين ” ([5]).

أما العقارات المخصصة لما عدا ذلك من أغراض المنفعة العامة والواردة في التصميم فالأجل المنصوص عليه قانونا هو عشرون سنة لإنجازها، ويهم هذا الأجل:

– حدود الطرق والمسالك المراد الإبقاء عليها أو تغييرها أو إحداثها.

– حدود الساحات العمومية وساحات وقوف السيارات والحدائق العمومية وميادين اللعب والرياضة ومختلف الوسعات الفارغة والأماكن المغروسة بالأشجار والمراد إبقاؤها على حالها أو تغييرها أو إحداثها أو ترتيبها إن اقتضت الحاجة إلى ذلك.

أما إذا كان الأمر يتعلق بارتفاقات التعمير والتنطيق والقواعد التنظيمية المتعلقة بهذا الأخير، فإن سريانها دائم وغير محدد المدة، وهذا ما يتضح من مقارنة الفصول التي يتضمنها الجزء الثالث من الظهير المتعلق بالتعمير. وفي حالة تمديد أجل تصميم التهيئة بعد انصرام عشرين سنة على المصادقة عليه، فلا يهم التمديد سوى الطرقات العمومية بما فيها الساحات والمساحات الخضراء وكذا الأماكن المخصصة للعب والرياضة والتي لم تنجز خلال ذلك الأجل.

وإذا كان الأمر كذلك بالنسبة لقانون التعمير السابق، فما هو الوضع في قانون التعمير الحالي؟

جاء القانون رقم 12.90 المتعلق بالتعمير بإصلاح في هذا المجال لفائدة الملاك العقاريين، ذلك أنه وحد الأجلين في مدة واحدة وجعلها عشر سنوات، ومن تم فإن هذا الأجل لا يسري فقط على العقارات المخصصة للمصالح الإدارية والمرافق العمومية ومنشآت الحياة الاجتماعية بل يسري أيضا على العقارات المخصصة لإحداث التجهيزات والأغراض الأخرى كإحداث الطرقات والساحات العمومية أو فتح المناطق الخضراء أو بناء الملاعب الرياضية وما إلى ذلك، وهذا ما تنص عليه الفقرة الثانية من المادة 28 من القانون المذكور:

” وتنتهي الآثار المترتبة على إعلان المنفعة العامة عند انقضاء أجل عشر سنوات يبتدئ من تاريخ نشر النص القاضي بالموافقة على تصميم التهيئة في الجريدة الرسمية …”.

وإذا ما رجعنا إلى الفقرة الأولى من نفس المادة فسنجد أن هذه المدة أو هذا الأجل يسري إزاء العقارات والأراضي التي نص التصميم على تخصيصه إما للإبقاء أو لإنجاز التجهيزات والغايات التي نصت عليها المقاطع التالية من المادة 19 من القانون المذكور:

” 3. حدود الطرق (المسالك والساحات ومواقف السيارات) الواجب الحفاظ عليها أو تغييرها أو إحداثها.

4. حدود الساحات الخضراء العامة (الأماكن المشجرة والحدائق والبساتين) وميادين الألعاب والمساحات المباحة المختلفة كالمساحات المخصصة للتظاهرات الثقافية والفولكلورية الواجب الحفاظ عليها أو تغييرها أو إحداثها.

5. حدود المساحات المخصصة للنشاطات الرياضية الواجب إحداثها وفق أحكام المادة 61 من القانون رقم 6.87 المتعلق بالتربية البدنية الصادر في 19 ماي 1989 وحدود المساحات المخصصة للنشاطات الرياضية الواجب الحفاظ عليها أو تغييرها.

6. المواقع المخصصة للتجهيزات العامة كتجهيزات السكك الحديدية وتوابعها والتجهيزات الصحية والثقافية، والتعليمية والمباني الإدارية والمساجد والمقابر.

[…]

12. دوائر القطاعات الواجب إعادة هيكلتها أو تجديدها “.

      فقد حدد المشرع للإدارة المعنية لإنجاز هذه الأغراض أو بعضها أجل عشر سنوات من تاريخ المصادقة على التصميم، وبالتالي فلا يجوز لها أن تمدد مفعول التصميم لمدة مماثلة من أجل نفس هذه الأغراض ([6]).

     ويعتبر هذا المنع ثاني إصلاح جاء به قانون التعمير الحالي لفائدة الملاك العقاريين، وهو ما تنص عليه الفقرة الثانية من المادة 28 سالفة الذكر التي جاء فيها:

   ” وتنتهي الآثار المترتبة على إعلان المنفعة العامة عند انقضاء أجل عشر سنوات يبتدئ من تاريخ نشر النص القاضي بالموافقة على تصميم التهيئة في الجريدة الرسمية، ولا يجوز القيام بإعلان المنفعة العامة للغرض نفسه، فيما يتعلق بالمناطق المخصصة للتجهيزات الآنفة الذكر قبل انصرام أجل عشر سنوات “.

أما الارتفاقات المحدثة بواسطة التصميم أو التنطيق الذي اتبعه مع المقتضيات المنظمة لكل منطقة على حدة فهي دائمة السريان كما سبق أن أكد ذلك الظهير الشريف الصادر في 1952/07/30 في شأن التعمير لأنها تتعلق باستقرار التعاملات والحفاظ على الوضعية التنظيمية للعقارات والأراضي.

المبحث الثاني

إشكالات إنهاء آثار تصاميم التهيئة

من خلال مواقف القضاء الإداري المغربي

يثير موضع إنهاء آثار تصاميم التهيئة عددا من الإشكالات العملية، سنتولى معالجة أهمها في ضوء الأحكام القضائية الصادرة بهذا الخصوص وذلك من خلال:

– الفقرة الأولى: إشكالية الإختصاص النوعي للمحاكم الإدارية للطعن في مرسوم تصميم التهيئة.

– الفقرة الثانية: إشكالية استحقاق التعويض وفق قانون التعمير وقانون نزع الملكية للمنفعة العامة.

– الفقرة الثالثة: إشكالية التعويض عن الأراضي الممنوعة من البناء.

– الفقرة الرابعة: إشكالية تعويض مالكي الأراضي بسبب عدم تفعيل مقتضيات تصميم التهيئة.

الفقرة الأولى: إشكالية الإختصاص النوعي للمحاكم الإدارية للطعن في مرسوم تصميم التهيئة

    لعل أهم ملاحظة نود إثارتها في هذا الإطار هو تطور موقف القضاء الإداري المغربي من هذه الإشكالية، وهنا نرصد موقفين اثنين:

1. موقف لازم البدايات الأولى لتجربة المحاكم الإدارية المغربية، اقتضاء بموقف المجلس الأعلى آنذاك، والمتمثل في التصريح بعد الإختصاص النوعي للمحاكم الإدارية للطعن في طلبات إنتفاء المنفعة العامة عن تصاميم التهيئة أو الطلبات الرامية إلى محو آثارها، حيث قضت المحكمة الإدارية بالدار البيضاء في حكم لها تحت عدد 401 بتاريخ 2001/7/4 بأن الطعن بانتفاء المنفعة العامة عن تصميم التهيئة الجماعي المعتبر بمثابة إعلان للمنفعة العامة المصادق عليه بمقتضى مرسوم صادر عن الوزير الأول لا يندرج ضمن اختصاص المحكمة الإدارية.
2. الموقف الحالي للمحاكم الإدارية بخصوص مسألة الاختصاص ينسجم والتوجه الجديد للغرفة الإدارية بالمجلس الأعلى، حيث جاء في القرار عدد 605 المؤرخ في 11/7/2007 في الملف الإداري (القسم الأول) عدد 2007/1/4/217 بخصوص الاستئناف المرفوع من طرف الوكالة الحضرية للدار البيضاء ضد الحكم الصادر عن المحكمة الإدارية بالدار البيضاء بتاريخ 2007/1/15 في الملف عدد 213/2006 غ القاضي باختصاصها نوعيا للبت في الطلب، بأنه “… بالرجوع إلى وثائق الملف تبين أن الطعن ليس موجها ضد المرسوم المتعلق بالمصادقة على تصميم التهيئة وإنما الآثار التي تترتب عنه قانونا والمطالبة بإنهاء هذه الآثار والمخلفات بمرور المدة المحددة في قانون التعمير تمسكا بمقتضيات المادة 28 من القانون رقم 90.12 المتعلق بالتعمير في فقرتها الثانية …”، مؤيدا بذلك حكم المحكمة الإدارية بالدار البيضاء التي سارت في نفس التوجه في حكمها عدد 19 الصادر بتاريخ 2007/9/24 في الملف الإداري عدد 2006/384 غ، مؤكدة أن ” … الطعن لم يوجه في نازلة الحال ضد مرسوم الوزير الأول المصادق على تصميم التهيئة وإنما ينصرف إلى محو الآثار المترتبة عن ذلك التصميم ” وأنه ” يتعين رد الدفع بعدم الاختصاص النوعي والتصريح باختصاص هذه المحكمة نوعيا للبت في الطلب “. وهو نفس الموقف الذي كرسته هذه المحكمة في حكمه الصادر بتاريخ 2008/3/5 في الملف عدد 2007/266 غ.

   إلا أن هذا الموقف لقي انتقادات شديدة من طرف عدد من الباحثين اعتبارا لكون الغرفة الإدارية بالمجلس الأعلى تختص طبقا لمقتضيات المادة التاسعة من القانون رقم 90.41 المحدث للمحاكم الإدارية بالبت ابتدائيا وانتهائيا في طلبات الإلغاء بسبب تجاوز السلطة المتعلقة بالمقررات التنظيمية والفردية الصادرة عن الوزير الأول، وأن البت في المخلفات والآثار الناتجة عن تطبيق مرسوم تصميم التهيئة يقتضي بداهة الطعن في المرسوم للوقوف على مدى صحة وسلامة المرسوم المحتج بها، وذلك تمشيا مع القاعدة الراسخة القائلة بأن الفرع يتبع الأصل ويدور معه وجودا وعدما.

الفقرة الثانية: إشكالية استحقاق التعوي ض وفق قانون التعمير وقانون نزع الملكية للمنفعة العامة

    إذا كان التعويض عن قرار نزع الملكية للمنفعة العامة في إطار القانون رقم 81.7 ([7]) يخضع لضوابط وإجراءات حددتها مقتضيات الفصل 20 فإن الإشكالات التي عرضت على أنظار بعض المحاكم الإدارية تكمن في الحالات التي تضع فيها الإدارة يدها على العقارات دون سلوك المسطرة المنصوص عليها في قانون التعمير التي تحيل في بعض موادها (المادة30 ) على تطبيق مقتضيات قانون نزع الملكية أو في الحالة التي تسلك فيها الإدارة بعض المساطر مثلا كالمصادقة على تصميم التهيئة الذي يعتبر بمثابة قرار لتخصيص العقارات التي سيتم نزع ملكيتها وتقوم بوضع اليد عليها دون استكمال الإجراءات التنظيمية واستئذان القضاء المختص بتقديم دعوى نقل الملكية وعرض التعويض.

    فبخصوص هذه الإشكاليات كرس قاضي المحاكم الإدارية مجموعة من المبادئ والقواعد الهادفة الموازنة بين المصلحة العامة والمصلحة الخاصة قاضيا أن أعمال الإدارة يجب أن تحترم مبدأ الشرعية وذلك بسلوك المساطر القانونية لإحداث مرافق عامة وفق الضوابط المنصوص عليها في قانون 12.90 المتعلق بالتعمير الذي يحيل في مادته 30 على القانون رقم 81.7 ، وعلى هذا الأساس قضت المحكمة الإدارية بوجدة في حكم لها تحت عدد 2000/149 بتاريخ 2000/9/27 بأن قانون نزع الملكية هو قانون خاص حدد له المشرع في القانون رقم  81.7 شكليات خاصة وآجال محددة … عدم احترام الإدارة نازعة الملكية لأجل السنتين المنصوص عليه في الفصلين 17 و 18 من القانون رقم 81.7 ابتداء من تاريخ نشر مرسوم نزع الملكية لرفع الدعوى وتقديمها في شكل مقال مضاد يجعلها غير مقبولة … الفصل 37 من قانون التعمير تضمن عنصرين أساسيين الأول ثابت “عرض 10 أمتار” والثاني متغير حسب العقار وبالتالي يكون التعويض مستحقا حتى ولو كانت المساحة المقتطعة أقل من ربع مساحة العقار الإجمالية ([8]).

وبخصوص وجوب منح استحقاق التعويض عن كافة أجزاء العقار الذي انتزعت ملكيته بمقتضى تصميم التهيئة قضت المحكمة الإدارية بوجدة في حكم لها بتاريخ 1998/11/20 تحت عدد 98/32 بأن: ” البت في طلب التعويض عن عقار انتزعت ملكيته بمقتضى تصميم التهيئة الواردة به ظهير 1952/7/30 المتعلق بالتعمير في إطار القانون رقم 81.7 المتعلق بنزع الملكية لأجل المنفعة العامة … متى شمل قرار نزع الملكية جميع العقار انتفت صفة الجار المنصوص عليها في المفصل الخامس من ظهير 1952/7/30 الذي حلت محله المادة 37 من القانون رقم 12.90 المتعلق بالتعمير… وجوب منح التعويض عن كافة أجزاء العقار” ([9]) .

الفقرة الثالثة: إشكالية التعوي ض عن الأراضي الممنوعة من البناء

     تشتمل تصاميم التهيئة انطلاقا من مقتضيات المادة 19 سالفة الذكر من قانون التعمير على تحديد المناطق التي يحظر فيها البناء بجميع أنواعه، حيث أن صاحب الأرض الواقعة في هذه المناطق وإن كان يبقى محتفظا بملكه ولا تنزع ملكيته منه وإنما يحرم من البناء فقط، إلا أن هذا الحرمان قد يشل يده في استغلال أرضه ويجعله مالكا صوريا خاصة إذا كانت عملية بناء تلك الأرض هي الإمكانية الوحيدة لاستغلالها، وهنا يطرح التساؤل بخصوص مدى وجاهة التعويض المتعلق بالأراضي الممنوعة من البناء؟

     للجواب على هذا التساؤل يتعين الرجوع أولا إلى مقتضيات المادة 84 من قانون التعمير ([10]) لتحديد طبيعة الحرمان من البناء، هل ينطبق عليه وصف الارتفاق غير القابل للتعويض المنصوص عليه في هذه المادة، أم يخرج عن نطاقه؟ وذلك قبل مناقشة هذا الإشكال في ضوء مقتضيات المادة 30 من قانون التعمير.

      بالرجوع إلى مقتضيات المادة 84 من قانون التعمير يستفاد أن الارتفاقات المنصوص عليها في قانون التعمير غير قابلة لأي تعويض ما عدا في حالتين:

– إذا مس الارتفاق المحدث بحق مكتسب.

– إذا تسبب الارتفاق في إدخال تغيير على الحالة التي كانت عليها الأماكن من قبل.

وإذا كان حق الارتفاق حسب مدلول المادة 108 من الظهير الشريف الصادر في 19 رجب 1331 12) يونيو (1915 المحدد للتشريع المطبق على العقارات المحفظة هو تكليف مقرر على عقار من أجل استعمال ومنفعة عقار يملكه شخص آخر غير مالك للعقار الأول، فإنه يمكن الجزم بأن المنع من البناء المقرر في بعض المناطق حسب تصميم التهيئة يمكن أن ينسحب عليه هذا التعريف إذا اعتبرنا المنع من البناء تكليف ينصب على بقع أرضية لفائدة بقع أخرى استجابة لمقتضيات الجمالية كما هو الشأن بالنسبة لمنع البناء لعدم حجب الرؤية على الآثار التاريخية، أو لمقتضيات الصحة والأمن إذا كان من شأن البناء أن يشكل خطرا على الصحة والأمن، وبالتالي نخلص إلى أن المنع من البناء يعتبر مشمولا بمقتضيات المادة 84 من قانون التعمير ([11]).

     وفي حالة اعتبار هذا المنع غير مشمول بوصف الارتفاق غير القابل للتعويض المنصوص عليه في هذه المادة وإنما هو فقط من قبيل القيود الواردة على حق الملكية التي لا ينطبق عليها وصف الارتفاق بمعناه العقاري، فإن ذلك يدعو إلى مناقشة الإشكال في ضوء المادة 30 من قانون التعمير ([12]) المتعلقة بكيفية تحديد التعويضات المستحقة لأصحاب الأراضي اللازمة لإنجاز التجهيزات المنصوص عليها في البنود 3 ، 4، 5 و 6 من المادة 19 من نفس القانون، أي أنه فيما يخص الطرق باعتبار العناصر المحددة في المادتين 37و 83 من القانون المذكور، وفيما يتعلق بغير الطرق من التجهيزات وفق الأحكام المنصوص عليها في القانون رقم 81.7 المتعلق بنزع الملكية للمنفعة العامة والاحتلال المؤقت ([13]).

    وفي هذا السياق اعتبرت المحكمة الإدارية بمكناس في حكمها عدد 12/98/25 الصادر بتاريخ 1998/12/31 في الملف عدد 12/97/20 ش بأن: “طلب التعويض في نازلة الحال لا يوجد له محل في إطار قانون التعمير لكون المادة 30… لم تتم الإشارة فيها إلى البند 2 (من المادة (19 المتعلق بالمناطق التي يحظر فيها البناء، مما تعتبر أحكام التعويض في نطاق قانون التعمير، بالنسبة لعقار المدعي، مستثناة من المقتضيات القانونية المذكورة … ” ([14]).

  والظاهر، أن المحكمة خلصت في حكمها المذكور إلى أن المشرع بعدم إدراجه للمناطق المحرمة من البناء ضمن المسائل التي حدد كيفية التعويض عنها يعني ضمنيا أنه لا يقر مبدأ التعويض عنها.

  إلا أن هناك قراءة أخرى لمقتضيات المادة 30 المذكورة، ذلك أن مقتضياتها يمكن أن تنسحب فقط على التجهيزات التي يستلزم إنشاؤها سلوك مسطرة نزع الملكية، أما قيود المنع الواردة على بعض العقارات بمقتضى تصميم التهيئة والتي لا تستوجب نزع ملكيتها كما هو الشأن بالنسبة لحالة منع البناء، فإن مقتضيات المادة 30 سالفة الذكر لا تخصها بالذكر وبالتالي لا يمكن أن نستخلص منها قاعدة رفض التعويض.

    وفي جميع الأحوال، فإن منع مالكي الأراضي من البناء في بعض المناطق بمقتضى تصميم التهيئة، خاصة إذا كان البناء هو الإمكانية الوحيدة لاستغلالها، وإن كان يستهدف تحقيق المنفعة العامة، فإن ذلك لا يستساغ أن يتحقق على حساب فئة فقط، بل لا بد من تحقيق التوازن بين مبدأ وجوب مشاركة المواطنين في التكاليف العامة ومبدأ مساواتهم في تحمل هذه التكاليف، وهو الأمر الذي تتوخاه المحاكم الإدارية في اجتهاداته الجريئة في انتظار تدخل تشريعي لفك رموز ذلك الغموض الذي يكتنف قانون التعمير في هذه النقطة.

الفقرة الرابعة: إشكالية تعوي ض مالكي الأراضي بسبب عدم تفعيل مقتضيات تصميم التهيئة

     سبق أن أكدنا أعلاه بأنه بمجرد المصادقة على تصميم التهيئة تنشأ مجموعة من الحقوق والواجبات تجاه أشخاص القانون العام، وتعتبر هذه الموافقة بمثابة إعلان للمنفعة العامة من أجل تنفيذ مقتضيات تصميم التهيئة لمدة عشر سنوات، وهذا ما يحيلنا على إشكال آخر يتعلق بأمد سريان هذا التصميم هل نحدده في 10 سنوات حسب مقتضيات قانون التعمير الحالي أم 20 سنة كما هو محدد في قانون التعمير لسنة 1952 لأنه هو القانون الواجب التطبيق لكون جل تصاميم التهيئة تمت المصادقة عليها في إطاره؟[(*)]

     تنص مقتضيات المادة 31 من قانون التعمير على ضرورة اتخاذ كافة التدابير اللازمة لتنفيذ واحترام تصميم التهيئة، ولذلك فإن الأشخاص العموميين يخضعون لمقتضيات التصميم من زاويتين: زاوية تنفيذ توجهات التعمير الواردة في التصميم والعمل على ترجمتها على أرض الواقع، وزاوية السهر على احترام مقتضياته شأنهم في ذلك شأن الخواص ([15]).

     كما أنه بالرجوع إلى المادة 28 من نفس القانون فإنه تؤكد أن النص القاضي بالموافقة على تصميم التهيئة يعتبر بمثابة إعلان بأن المنفعة العامة تستوجب القيام بالعمليات اللازمة لإنجاز التجهيزات المنصوص عليها في المادة 19 سالفة الذكر وتنتهي الآثار المترتبة على إعلان المنفعة العامة عند انقضاء أجل 10 سنوات يبتدئ من تاريخ نشر النص المذكور في الجريدة الرسمية.

     إذن السؤال المطروح في هذا السياق هو مدى إمكانية تعويض ملاك الأراضي اللازمة لإنجاز التجهيزات العمومية في حالة عدم تفعيل تصميم التهيئة داخل الأمد القانوني أي في حالة عدم القيام بعملية نزع الملكية؟ وهل استعادة هؤلاء الملاك لحق التصرف في أراضيهم يمكن أن يغنيهم عن إمكانية المطالبة بالتعويض عن الحرمان من الاستغلال؟ وفي هذه الحالة هل يحتسب التعويض منذ تاريخ نشر النص القاضي بالموافقة على تصميم التهيئة في الجريدة الرسمية أم يتم الاكتفاء بما زاد عن مدة 10 سنوات المبررة بتصميم التهيئة؟

       بداية نلاحظ أن قانون التعمير لم يعالج مسألة التعويض بخصوص هذه الأضرار، واكتفى بالنص على القيود الواردة على حق التصرف بالنسبة للعقارات اللازمة لإنجاز التجهيزات سالفة الذكر، مع تأكيده على أحقية الملاك في استعادة حق التصرف بعد انصرام أجل 10 سنوات على نشر تصميم التهيئة. ونظرا لكون هذه القيود واردة بمقتضى التشريع نفسه، فإن الحسم في هذه النقطة يحيلنا إلى مسألة مدى مسؤولية الإدارة عن الأعمال التشريعية.

لمناقشة هذه النقطة، انقسمت التوجهات القضائية إلى ثلاث مواقف رئيسية:

1. توجه يتمسك بأن القانون هو الذي حرم المالك من التصرف في ملكه، وبالتالي فلا يستحق تعويضا عن أي ضرر يحصل له جراء ذلك.
2. توجه يقر بحق المالك المتضرر في الحصول على التعويض انطلاقا من مبدأ المساواة أمام الأعباء العامة والتكاليف العامة.

3 . توجه يتبنى موقفا وسطا للموازنة بين التوجهين السابقين، أي أن المالك لا يستحق أي تعويض خلال مدة سريان تصميم التهيئة 10) سنوات أو 20 سنة عند المضاعفة وفقا لشكليات محددة)، ويستحق المالك التعويض عما زاد عن ذلك.

لقد سبق للمجلس الأعلى أن أكد في قراره عدد 127 المؤرخ في 27/2/2003 في الملف الإداري عدد 533/4/1/2002 أن: ” إعداد تصميم التهيئة ونشره بالجريدة الرسمية لا يعطي الحق لأي كان بالاستيلاء على الأراضي المشمولة بهذا التصميم وغصبها، بل لا بد من الاتفاق مع ملاك هذه الأراضي أو إتباع مسطرة نزع الملكية لإحداث الطريق ” ([16]).

وبالرجوع للعمل القضائي للمحاكم الإدارية بهذا الخصوص، نجد أن المحكمة الإدارية بوجدة في حكمها عدد 87.00 الصادر بتاريخ 2000/6/7 أكدت أن: ” وضع اليد على العقار المنزوعة ملكيته بمقتضى مرسوم تصميم التهيئة دون سلوك الإجراءات القانونية الموالية لإصدار قرار التخلي كما هي منصوص عليها بالقانون أعلاه يعتبر غصبا يرتب الحق في التعويض ” ([17]) .

وقد صدر عن المحكمة الإدارية بمكناس في حكمها عدد 13/97/12 ش الصادر بتاريخ 1997/10/9 بأن:

“… المنع ينتهي بمرور عشر سنوات على نشر المرسوم المصادق على تصميم التهيئة إذا لم يقع نشر مقرر التخلي داخل الآجال، وبالتالي يستعيد مالكي القطع الأرضية المخصصة لهذه الغاية حرية التصرف في أملاكهم … ومن تم لا يبقى أي مبرر للمطالبة بالتعويض على أساس المرسوم المؤرخ في “1974/7/16 .

أما المحكمة الإدارية بالدار البيضاء فقد دأبت في أحكام متواترة منذ سنة 2003 ، نذكر منها الحكم عدد 221 الصادر بتاريخ 14/4/2004 في الملف عدد 2004/03 غ، والحكم عدد 11 الصادر بتاريخ 2005/1 /5 في الملف عدد 221/2004 غ، على التأكيد بأن أرباب الأراضي الخاصة بتشييد المباني وتنصيب المصالح العمومية وكذا المواضع الخاصة بالمنشآت التقليدية للحياة الاجتماعية يستردون حرية التصرف في الأراضي المذكورة إذا لم يصدر قرار بنزع ملكيتها داخل أجل عشر سنوات، مع التأكيد أن تصاميم التهيئة لا يمكن أن تعدل أو تراجع إلا وفق المسطرة المتبعة لإعدادها تطبيق لمبدأ توازي الشكليات، وأن تصاميم التهيئة التي تمت الموافقة عليها قبل تاريخ نشر القانون رقم 90.12 المتعلق بالتعمير يبقى لها مفعولها المنصوص عليه في الظهير الشريف الصادر في 30/7/1952 في شأن التعمير. وهو نفس الموقف الذي تبنته هذه المحكمة في حكمها الصادر حديثا بتاريخ 17/9/2008 في الملف عدد 2007/266 غ.

ونخلص في هذا السياق أن المشرع المغربي طالما لم يمنع صراحة التعويض عن الأضرار التي يمكن أن تلحق بالأفراد جراء عدم تفعيل تصميم التهيئة، فإنه لا يمكن إنكار مبدأ التعويض طالما تحقق الضرر لأن مجرد القيد من التصرف في العقار لا يعطي الحق في التعويض كما ذهبت إلى ذلك المحكمة الإدارية بالدار البيضاء في حكمها الصادر بتاريخ 24/9/2008 في الملف عدد 2007/1783 .

---

[1] محمد الأعرج، ” المنازعات المترتبة عن تطبيق قانون التعمير في قرارات وأحكام القضاء المغربي “، المجلة المغربية للإدارة المحلية و التنمية، العدد 74 ، ماى-يونيو 2007 ، ص. 62.

[2] بالرجوع إلى العمل القضائي للمحاكم الإدارية بخصوص مدلول تصميم التهيئة أكدت الأحكام الإدارية أن هذا الأخير أداة لترجمة وتحديد الإجراءات التنظيمية المتعلقة بعملية التعمير، وفي هذا السياق أكدت المحكمة الإدارية بوجدة في حكم لها عدد 2001/63 بأنه: ” يعتبر تصميم التهيئة أداة لترجمة وتحديد الإجراءات التنظيمية المتعلقة بعملية التعمير وتخصيص الأراضي اللازمة لأجل ذلك تعتبر المصادقة عليه بمثابة مقرر بالتخلي عن الأراضي المخصصة بمقتضاه لما يترتب عنه من تحديد مباشر للعقارات المراد نزع ملكيتها وتبقى آثاره سارية المفعول لمدة 10 سنوات من تاريخ نشر مرسوم المصادقة عليه طبقا للمادة  28 من قانون التعمير. إن المطالبة بإلغاء القرار الصادر عن رئيس المجلس البلدي القاضي برفض إقامة تجزئة فوق عقار الجهة الطاعنة بسبب تخصيصه بمقتضى تصميم التهيئة كمنطقة خضراء يتعارض وآثار تصميم التهيئة الذى يعتبر قيدا قانونيا يحد من حرية التصرف واستغلال العقارات التي شملها في غير ما هو مخصص لها بمقتضاه “.
كما أن المجلس الأعلى في قرار له بتاريخ 2008/2/20 تحت عدد 54 في الملف الإداري عدد 2006/3/4/2183 أكد أن تصميم التهيئة يتم إعداده من لدن الإدارة المكلفة بالعمران وبمساهمة الجماعات المعنية وتتم المصادقة عليه من لدن الإدارة الوصية حسب الثابت من مقتضيات المادة 23 من قانون التعمير.

[3] إلى جانب تصميم التهيئة توجد وثائق أخرى للتعمير، يمكن إجمالها في ما يلي:
– المخطط التوجيهي للتهيئة العمرانية: يعتبر المخطط التوجيهي للتهيئة العمرانية بمثابة أداة للتخطيط العمراني، حيث يؤسس لآفاق مستقبلية بعيدة المدى قد تصل في أقصى الحالات إلى 25 سنة، حيث يهتم برسم الخطوط العريضة للتنمية
المندمجة للتجمعات الحضرية ومجالات تأثيرها المباشر، وذلك من خلال خيارات التهيئة التي يتبناها.

– المخطط التوجيهي للتهيئة العمرانية الساحيلة: ويهدف إلى تغطية عملية التهيئة بالمجالات الحضرية الساحلية.
– تصميم التنطيق: عبارة عن وثيقة قانونية للتعمير تعمل على تجزئ مجال الدراسة إلى مناطق حسب نوعية الاستغلال.
تتكون هذه الوثيقة من معطيات بيانية وقانونية وتنظيمية، وتهدف هذه الوثيقة إلى الحفاظ على التوجهات التي يرسمها المخطط التوجيهي للتهيئة العمرانية في انتظار إعدادها أو مراجعتها إن كانت موجودة. وتبقى أهميتها بالغة في إعداد تصاميم التهيئة الحضرية. كما يهتم تصميم التنطيق هذا بتحديد مختلف المناطق حسب الاستعمال الرئيسي سواء كانت هذه المناطق مخصصة للسياحة أو للسكن أو للصناعة. هذا ويسرى مفعول تصميم التنطيق على المجال خلال مدة لا تتجاوز سنتين ابتداء من تاريخ نشرها.

[4] عبد الرحمن البكريوى، التعمير بين المركزية واللامركزية، الرباط، الشركة المغربية للطباعة والنشر، الطبعة الأولى، 1993، ص. 120.

[5] عبد الرحمن البكريوى، التعمير بين المركزية واللامركزية، مرجع سابق، ص. 121.

[6] عبد الرحمن البكريوى، التعمير بين المركزية واللامركزية، مرجع سابق، ص .122 – 121.

[7] الظهير الشريف رقم 1.81.254 الصادر في11 من رجب 1402 (6 ماى (1982 بتنفيذ القانون رقم 81.7 المتعلق بنزع الملكية للمنفعة العامة وبالاحتلال المؤقت، الجريدة الرسمية عدد 3685، بتاريخ 3 رمضان 15) 1403 يونيو 1983)، ص. 980-988).

[8] محمد الأعرج، ” المنازعات المترتبة عن تطبيق قانون التعمير في قرارات وأحكام القضاء المغربي “، مرجع سبق ذكره، ص. 64.

[9] محمد الأعرج، “المنازعات المترتبة عن تطبيق قانون التعمير في قرارات وأحكام القضاء المغربي “، مرجع سبق ذكره، ص. 64 .

[10] تنص هذه المادة على أنه: ” لا يستحق أي تعويض على الارتفاقات المحدثة عملا بأحكام هذا القانون والنصوص التنظيمية الصادرة لتطبيقه، استجابة لمقتضيات الامن والصحة والمتطلبات الجمالية.
بيد أنه يستحق تعويض إذا نتج عن الارتفاقات المشار إليها أعلاه إما مساس بحقوق مكتسبة وإما تغيير أدخل على الحالة التي كانت عليها الأماكن من قبل ونشأ عنه ضرر مباشر مادي محقق، ويحدد التعويض بحكم قضائي في حالة عدم اتفاق من يعنيه الامر على ذلك “.

[11] عبد العزيز يعكوبي، ” قانون التعمير ومسألة التعويض قراءة في بعض الإشكالات “، مجلة القضاء والقانون، السنة الواحدة والثلاثون، العدد 149 ، 2004، ص .( 241-24 .

[12]التي تنص على أنه: ” تحدد التعويضات المستحقة لأصحاب الاراضي اللازمة لإنجاز التجهيزات المنصوص عليها في البنود 3 و4 و5 و6 من المادة 19 أعلاه ؛
– فيما يخص الطرق: باعتبار العناصر المحددة في المادتين 37 و38 من هذا القانون؛
– فيما يتعلق بغير الطرق من التجهيزات: وفق الاحكام المنصوص عليها في القانون رقم 81.7 الآنف الذكر المتعلق بنزع الملكية للمنفعة العامة والاحتلال المؤقت “.

[13] الظهير الشريف رقم 1.81.254 الصادر في 11 من رجب 1402 (6 ماى (1982 بتنفيذ القانون رقم 81.7 المتعلق بنزع الملكية للمنفعة العامة وبالاحتلال المؤقت، الجريدة الرسمية عدد 3685 ، بتاريخ 3 رمضان 15) 1403يونيو 1983 ، ص. 980-988) .

[14] عبد العزيز يعكوبي، ” قانون التعمير ومسألة التعويض قراءة في بعض الإشكالات “، مرجع سابق، ص. 242.

[(*)](18) عبد العزيز يعكوبي، ” قانون التعمير ومسألة التعويض قراءة في بعض الإشكالات “، مرجع سابق، ص. 249.

(19) حكم غير منشور.

[15] راجع في هذا الشأن: الهادي مقداد، السياسة العقارية في ميدان التعمير والسكنى، مطبعة النجاح الجديدة، الدار البيضاء، 2000، ص. 140-141.

[16] امحمد الفروجي، المنازعات العقارية من خلال قضاء المجلس الأعلى لسنوات 2005-2000 في القضايا المدنية و التجارية والجنائية والإدارية، سلسلة دلائل عملية، العدد 3، مطبعة النجاح الجديدة، الدار البيضاء، ص. 231.

[17] أحمد بوعشيق، الدليل العملي للاجتهاد القضائي في المادة الإدارية: الغرف الإدارية – المحاكم الإدارية، الجزء الثالث، سلسلة ” دلائل التسيير”، العدد 16 ، 2004، ص. 287.