ذ. هشام العقراوي

باحث في القانون العام

المقدمة

نشأ علم تحليل السياسات العمومية، في بداية القرن العشرين وكان أول ظهور له بالولايات المتحدة الأمريكية 1934، وتطور مع تدخل الدولة وأصبح عبارة عن حصيلة الفعل العمومي للدولة، لمساعدة صناع القرار السياسي لاختيار أفضل الوسائل والحلول لتحقيق أفضل النتائج. وكان الهدف من دراسة السياسات العمومية برغماتيا في البداية يتعلق بالفهم من اجل التدخل

ومع تطور مجالات المعرفة الاجتماعية استطاع أن يتخلص من تبعيته لرجل السياسة. ويؤسس لنفسه حقلا علميا مستقلا ومؤسسا وبالتالي ظهرت عدة مدارس ونظريات كلها حاولت من وجهة نظرها أن تقدم تحليلا للسياسات العمومية. وتعدد مدارس تحليل السياسات العمومية انعكس على تعدد المفاهيم، هناك من اعتبارها حصيلة ما ينتجه النظام السياسي داخل الدولة وهي من مخرجات النظام. السياسي حسب “دافيد أستون “أي أن السياسات العمومية تتأثر بالظروف المحيطة بالنظام على المستوى الداخلي والخارجي[1] وهناك من اعتبارها الدولة في حالة فعل تستنبط جوابا ممأسسا عن مشكلة معينة.

والسياسة العامة لا تتعلق بالدولة في حد ذاتها كسلطة بل بما تفعله عبر مؤسستها الدستورية (السلطة القضائية التنفيذية والسلطة التشريعية) والمؤسسات الإعلامية والصحية والتعليمية والدينية.

وباعتبار أن السياسات العمومية علم فعل أو عمل كما تم تعريفها في دوائر البحوث الأمريكية فان عند إعدادها لابد من الاعتماد على نظام المكاتب وبيوت الخـبرة على المستوى الوطني والجهوي والمحلي أو الخاصة أو العامة وبالتالي. حضور التقنوقراطي في رسم السياسات العمومية حسب النظرية البيروقراطية “لماكس فيبر”.

وتأسيسا على ما سبق فإن السياسات العمومية تعد سلسلة من القرارات والإجراءات المترابطة أكثر من مجرد قرار واحد بل تبدأ من تحديد المشكل ووضعه في الأجندة الحكومية وتنفيذه وتقييمه. والسياسات العمومية لا تنطوي على صراع على السلطة    أو المصالح بل هي عملية متصلة بالمستقبل في إطار مؤسساتي عقلاني.

وبالتالي وأمام صعوبة تحليل السياسات العمومية يحيلنا الأمر إلى تعدد المدارس التي حاولت كل منها وضع دراسة السياسات العمومية ومنه يمكن اعتبارها “السياسات العمومية الدولة في حالة فعل” تحمل جوابا ممأسسا لوضعية تشكل مشكلة. والسياسات العمومية لا تتعلق بكيف تحكم الدولة؟ بل بما تفعله عبر مؤسستها.

وكيف يجب أن تفعله؟ ومنه يمكننا أن نطرح لنقاش الإشكالية التالية: ما مدى مساهمة مدارس تحليل السياسات العمومية في وضع علم قائم بذاته قادر على مواكبة التحولات السياسية والاقتصادية والاجتماعية لدولة والمجتمع؟

عن هذه الإشكالية تتفرع التساؤلات التالية:

• ما تصور الاتجاه البيروقراطي لمفهوم السياسات العمومية؟
• كيف تنظر سوسيولوجيا التنظيمات لمفهوم السياسات العمومية؟
• كيف تحدد مقاربة التدبير العمومي الجديد مفهوم السياسات العمومية؟

سنحاول مقاربة هده التساؤلات من خلال اعتمادنا التصميم التالي:

المبحث الأول: مفهوم السياسات العمومية بين النظرية البيروقراطية وتصور سوسيولوجيا التنظيمات.

المطلب الأول: التيار البيروقراطي ومفهوم السياسات العمومية.

المطلب الثاني: علم المنظمات ونظرته لمفهوم السياسات العمومية.

المبحث الثاني: مفهوم السياسات العمومية على ضوء نظرية التدبير العمومي الجديد المطلب الأول: النجاعة والفعالية كمحددات لمفهوم السياسات العمومية.

المطلب الثاني: السياسات العمومية القائمة على التخطيط بالأهداف وتسويق لأداء العمومي والتقييم.

المبحث الأول

مفهوم السياسات العمومية بين التصور البيروقراطي وسوسيولوجيا التنظيمات

إن اختلاف المدارس والآراء يشكل عائقا أمام تحديد مفهوم محدد لسياسات العمومية حيث يتأرجح بين التصور البيروقراطي وبين علم التنظيمات، فكيف ساهم التيار البيروقراطي العقلاني “لماكس فيبر “في تحديد بعض ملامح السياسات العمومية (المطلب الأول)، وما تصور سوسيولوجيا التنظيمات لمفهوم السياسات العمومية (المطلب الثاني).

المطلب الأول: تصور التيار البيروقراطي لمفهوم السياسات العمومية

يعتبر النظام البيروقراطي أن السياسات العمومية تكون حصيلة الوحدات الإدارية وتدخل كل مؤسسات الدولة ونتيجة لسلسلة من الإجراءات في إطار وحدات متشابكة[2].

أو هي حسب “روبيرت ايستون “نظام علائقي يتأثر بالبيئة الداخلية والخارجية[3]

والبيروقراطية كشكل من أشكال التنظيمات الاجتماعية القائم على التسلسل الإداري ونظام الحقوق والواجبات ومبدأ تقسيم العمل والرسمية الشديدة وإبعاد العواطف والعلاقات الشخصية ويعتمد على نظام الترقية والمكافآت على الأقدمية والـكفاءة الشخصية والبيروقراطية جاءت كرد فعل ضد الذاتية فلكل عضو داخل المنظمة عمله الخاص به حسب كفاءته ومركزه المستمد من خبرته وحسب “ماكس فيبر “فان البيروقراطية تساهم في الرفع من الأداء العمومي داخل المنظمات.[4]

وتحدث “فيبر” عن ثلاثة أنواع من السلطة. (السلطة الروحية والسلطة التقليدية والسلطة القانونية) وأهم من يحقق توازن السياسات العمومية داخل الدولة وفق احترام شكلية والتسلسل الرئاسي لتحقيق أعلى معدلات الأداء. وبالتالي فان مفهوم السياسات العمومية حسب هذا التيار تقوم على السلطة والقوة والتأثير. وتكون نابعة من فعل اجتماعي وسياسي واقتصادي وميز بين المجتمعات المفتوحة “التي تقبل كل مظاهر التطور والتغير” والمجتمعات المغلقة “التي تقاوم كل مظاهر التطور والإصلاح”.

والسياسات العمومية عند التيار البيروقراطي تلك النابعة من أجهزة رسمية للدولة لتعبر عن قوتها بشكل عقلاني لفائدة المجتمع.

وتحدث “ماكس فيبر “عن الأنساق الاجتماعية والاقتصادية التي تؤثر في رسم السياسات العمومية[5] التي يجب أن تكون مكتوبة ومحددة ووفق برامج محددة مسبقا وتراتبية. من يقوم بماذا؟ ولماذا؟ ويجب أن تكون السياسة العمومية صادرة عن سلطة وطنية رسمية ووفق القانون[6] وإن تكون صادرة عن أجهزة وظيفية مختصة في رسم السياسات العمومية يتحكم فيها البيروقراطي ونظام المكاتب، وهنا تبرز إشكالية علاقة السياسي بالإداري في رسم السياسات العمومية التي تعود جذورها التاريخية إلى ديناميتين أساسيتين.

الدينامية الأولى: مرتبطة بالدولة كمجموعة من الأجهزة الإدارية تتوفر على خبراء تقنيون يحددون ملامح السياسات العمومية في نظام المكاتب أو البيروقراطية عند “ماكس فيبر “

الدينامية الثانية: ترتبط بالدولة كشكل سياسي تتجلى في البرلمان والحكومة اللذين يرسمون جل السياسات العمومية.[7]

وبالتالي كيف تنظر سوسيولوجيا التنظيمات لمفهوم السياسات العمومية وكيف تصنع؟

المطلب الثاني: تصور سوسيولوجيا التنظيمات لمفهوم السياسات العمومية

بات الأداء العمومي مرتبطا بشكل كبير بمدى قدرة التنظيمات على تلبية الحاجات العامة للأفراد في مختلف المجالات. ورهين بمدى تطور البعد المؤسساتي.

وعلى اعتبار أن السياسات العمومية هي الدولة في حالة فعل فان سوسيولوجيا التنظيمات تعتبر أن السياسة العامة عدة أفعال تحمل جوابا عن وضعية ما في إطار مؤسساتي

لحل مشكلة ما لا تتعلق بإنشاء الدولة بل بما تفعله عبر مؤسساتها؟ وكيف يجب أن تفعله؟

وسوسيولوجيا التنظيمات تعتبر أن التنظيم المؤسسي جزء لا يتجزأ من التنظيم الكلي للمجتمع، مما يجعل السياسات العمومية ترجمة لواقع تنظيم المجتمع ومؤسساته.

وعلم التنظيم عرف انتشارا واسعا في حقل علم السياسة والاقتصاد. وباتت من أهم مجالات المعرفة العلمية نظرا لدراستها لجل ومختلف التنظيمات الاجتماعية من مؤسسات وتنظيمات واتحادات وذلك من أجل تعزيز وحدة وتماسك المنظمة ويبدو تأثير علم التنظيمات واضح من خلال الدور الذي تلعبه هذه التنظيمات في رسم السياسات العمومية.

وموضوع سوسيولوجيا التنظيمات متعددة ومتشابكة تبحث قي التنظيمات الرسمية وغير الرسمية ومدى مساهمتها في مساعدة متخذ القرار السياسي في رسم السياسات العمومية.

وحلت محل العشوائية والفوضى والعمل السياسي لم يعد الفرد يلعب الأدوار كما في الماضي بل أصبح العمل التنظيمي كالأحزاب والجمعيات والنقابات والنوادي وبات الفرد مجرد عضو في التنظيم وأصبحت السياسات العمومية تصدر عن تنظيمات في شكل عدة إجراءات وقرارات وبرامج [8] والبرلمان كفاعل رسمي في السياسات العمومية لا يعدو أن يكون مجرد عضو داخل التنظيم السياسي والاجتماعي.

والأداء التنظيمي مرتبط بتفاعل باقي المؤسسة الأخرى (الحكومة الجماعات المجتمع المدني…) وعلم التنظيمات يفسر السياسات العمومية انطلاقا من الترابط الحاصل بين الاجتماعي والاقتصادي والسياسي والثقافي…

وعلى اعتبار أن المنظمة تجمع بشري منظم في شكل رسمي وغير رسمي فإن هذه التنظيمات تساهم في رسم السياسات العمومية.

وبالتالي كيف تحدد مقاربة التدبير العمومي الجديد مفهوم السياسات العمومية.

سنحاول إبراز ذلك من خلال (المبحث الثاني)

المبحث الثاني: مفهوم السياسات العمومية على ضوء نظرية التدبير العمومي الجديد

التدبير مصطلح أثبت نجاعته وفعاليته في الرفع من الأداء بالمقاولات الخاصة. وقد حاول الباحثين تطبيق بعض مبادئه في تدبير القطاع العمومي وذلك من خلال سياسات عمومية فعالة وناجعة وعبر تخطيط استراتيجي وتشاركي وعبر تحديد أهداف قائمة على التسويق للأداء العمومي مع استحضار آليات التقييم كآلية لقياس أثار السياسات العمومية.

سنحاول الوقوف على بعض مبادئ التدبير العمومي الجديد والتي تأثر على تحديد مفهوم السياسات العمومية.

المطلب الأول: النجاعة والفعالية كمحددات لمفهوم السياسات العمومية

يقصد بالنجاعة في الأداء حسب نظرية التدبير العمومي الجديد تحقيق الأهداف المسطرة عبر سياسة عامة بجودة عالية وأقل تكلفة ومبدأ الفعالية[9] يحيل إلى إمكانية تحقيق الأهداف في مدة محددة.

وبالتالي تم الانتقال من النمط البيروقراطي لتدبير السياسات العمومية إلى منطق المردودية والتخطيط والجودة.

فالتدبير العمومي الجديد يعد توجه انكلوساكسوني وكتطور منفتح وموسع يعتمد على إدخال تقنيات التدبير المقاولاتي وبقوة إلى القطاع العام والى مجال رسم السياسات العمومية عبر تبني ثلاثة مبادئ أساسية الفعالية الـكفاءة الاقتصادية لتجاوز الاختلالات التي طبعت الإدارة العمومية المغربية وتلبية حاجيات الأفراد عبر سياسات عمومية فعالة وناجعة.

وتطور وظائف الدولة ساهم هو الأخر في تغير نمط التدبير في القطاع العمومي حيث أصبحت مؤسسة الدولة ومرافقها تعتمد على مبدأ الـكفاءة والفعالية والنجاعة.

والتدبير العمومي جاء بعدة مناهج حديثة في التدبير عبر وضع مخططات وبرامج وسياسات عمومية تعالج المشاكل (الاجتماعية والاقتصادية والسياسية والدينية والبيئية…) عبر اعتماد التخطيط التشاركي والاستراتيجي وتحديد أهداف وتنفيذها بفعالية وكفاءة واعتماد آليات التسويق المعتمدة في القطاع الخاص وذلك من أجل تجويد الأداء العمومي.

وبالتالي وحسب هذا المقترب التدبيري الانكلوسكسوني النشأة يعتبر السياسات العمومية كمجموعة من الإجراءات والآليات التي تتخذ في وقت زمني محدد لمعالجة مشكلة معينة.

والتدبير العمومي لا يعد فقط آلية علاجية لعيوب البيروقراطية بل (الدولة في حالة فعل لسياسات عمومية مستعملة أساليب ومناهج التدبير في القطاع الخاص من اجل معالجة الإشكالات بسرعة وبجودة عالية وبتكلفة مالية اقل من اجل ترشيد النفقات العمومية ومن اجل أن تمس فئة عريضة من المجتمع) [10]

المطلب الثاني: مفهوم السياسات العمومية المرتكز على مبدأ التخطيط وتسويق الأداء العمومي والتدقيق

يعد التدبير العمومي الجديد علم محكم ومعقلن، غايته الرفع من جودة الأداء العمومي وتقليص النفقات وفصل الإدارة عن السياسة عبر إدخال آليات علمية في التدبير الإداري وتطبيق مناهج تحسين الإنتاجية. وذلك عبر اعتماد آليات التخطيط والتسويق للأداء العمومي واعتماد مقترب التقييم لسياسات العمومية وتفعيل مبادئ الحكامة والقرب وفق ما جاء به دستور 2011 في الفصل 154.[11]

وآليه التخطيط تلعب دورا مهما في رسم السياسات العمومية من أجل تحقيق شمولية معالجة الاختلالات والإكراهات التي يعرفها المجتمع. ويتم التخطيط إما على المدى الطويل أو المتوسط أو القصير. أو اعتماد المخططات الاستراتيجية. والتخطيط يشكل حلقة وصل بين المعرفة العلمية والقرار السياسي والنقاش العمومي،[12] ومنه يمكن تعريف السياسات العمومية بكونها “مجموعة من المخططات ناتجة عن النظام السياسي داخل الدولة “أو هي عبارة عن “تخطيط توقعي استشرافي يروم معالجة معضلة ما في إطار مؤسساتي “أو هي “سلسلة من الأنشطة المترابطة فهي أكثر من مجرد قرار”.

والمقترب التدبير العمومي الجديد يقوم على مبدأ تسويق الأداء العمومي والذي عرف تطبيقاته الأولى في الإدارة المعاصرة مع المقترب الانكلوسكسوني والتسويق يقوم على منظومة تواصلية بين الفاعلين في رسم السياسات العمومية وبين المستفيدين من السياسات العمومية لمعرفة احتياجاتهم والعمل على تلبيتها بجودة عالية[13] ولتسويق السياسات العمومية لابد أن تكون تكلفتها مناسبة أي مراعاة الموارد المالية والسياسة العامة يجب أن تكون ذات جودة عالية ويجب اعتماد وسائل الإعلام لترويج لسياسة العمومية مع ضرورة مراعاة أثناء رسم السياسات العمومية القدرة الشرائية للمواطنين والواقع الاجتماعي. [14]

وتتحدد وظائف التسويق في إجراء عدة اتصالات والتنقيب عن الفئات المستهدفة. واستحضار كل المتدخلين. ومراعاة كل عملية الإشهار والدعاية وتفعيل العلاقات العامة وصولا إلى مرحلة تقييم عملية السياسات العمومية. لمعرفة مدى استطاعة السياسة أن تحقق أهدافها التي سطرت لها. ومبدأ تقييم السياسات العمومية يعد من بين أهم مرتكزات الحكامة.

ويتم اللجوء إلى التقييم كمؤشر قوي يعكس حقيقة بناء مجتمع حديث مبني على الشفافية والمسؤولية والنجاعة والفعالية.

وهو كذلك مكونا أساسيا لكل فعل تدبيري. فالتقييم خاضع لمقاربة كمية لمعرفة كم تم تطبيق من سياسات. وهناك القياس النوعي لسياسات العمومية لمعرفة نوع السياسات العمومية التي تم تطبيقها والفئة المستهدفة. والتقييم يرتكز على الأعمال (البرامج والسياسات والمشاريع، مصالح وهيئات) والمستخدمون (أعوان…) ويمكن أن يكون التقييم إجرائي قطاعي وعمودي عند تنفيذ السياسات العمومية القطاعية.

الخاتمة

تأسيسا على ما سبق يمكننا القول إن اختلاف في تحديد مفهوم دقيق لسياسات العمومية يرجع إلى اختلاف التوجهات النظرية والفكرية ويرجع إلى تعدد المقاربات والمدارس التي حاولت كل منها إعطاء محددات لمفهوم السياسات العمومية.

فالتيار البيروقراطي يعتبر السياسات العمومية تلك النابعة من الأجهزة الرسمية للدولة. وفق تراتبية ونظام تسلسلي ويعتبر” فيبر “أن من يتحكم في رسم السياسات العمومية هو الإداري “البيروقراطي” وفق نظام المكاتب والسياسة العامة يجب أن تكون مكتوبة ومحددة بشكل دقيق محـترمة كل مراحلها بشكل عقلاني.

أما تيار سوسيولوجيا التنظيمات يعتبرون أن السياسات العمومية ترجمة لواقع التنظيمات والمؤسسة. وكذلك يعتبر رواد هذا التيار أن التنظيمات الرسمية وغير الرسمية تساهم بشكل فعال في تحديد ملامح السياسات العمومية. وعلم التنظيمات يفسرون فعالية السياسات العمومية انطلاقا من محددات اجتماعية ومدى قدرة المنظمة على تلبية حاجيات الأفراد بشكل شمولي.

أما نظرية التدبير العمومي الجديد تنظر لمفهوم السياسات العمومية أنها عبارة عن خطط وبرامج قائمة على أهداف محددة توخيا لمبدأ الفعالية والنجاعة في الأداء العمومي. واعتماد مقترب التسويق عبر خلق آليات التواصل بين كل الفاعلين في مسلسل السياسات العمومية لتلبية حاجيات المواطنين وبجودة عالية. مستعينين بالآليات الإشهارية والدعائية لتنفيذ السياسات العمومية، وقبولها من طرف المجتمع، إضافة إلى هذا المقترب هناك مقترب التقييم الذي يعد أهم مبدأ من مبادئ التدبير العمومي الجديد. وكتجلي لحضور نظام الحكامة في رسم السياسات العمومية من أجل دمقرطة المجتمع والدولة.

لائحة المراجع

المجلات

1. حسن طارق: “السياسات العمومية على ضوء دستور 2011 “المجلة المغربية لإدارة المحلية والتنمية سلسلة مؤلفات وأعمال جامعية العدد 29 سنة 2013.
2. حسن طارق: “الربيع العربي والدستورانية قراءة في تجارب المغرب تونس ومصر” المجلة المغربية لإدارة المحلية والتنمية سلسلة مؤلفات وأعمال جامعية العدد 105 سنة 2014.
3. حسن طارق: “في دستور السياسات العمومية “مقال منشور بالمجلة المغربية لإدارة   المحلية والتنمية سلسلة مواضيع الساعة العدد 82سنة 2013.
4. حسن صديق: “الاتجاهات النظرية التقليدية لدراسة التنظيمات الاجتماعية” منشورات مجلة جامعة دمشق المجلد 27العدد الثالث سنة 2011.
5. جامعة نيويورك للتنمية الدولية “دليل تحليل السياسات العمومية ” سلسلة دعم أعمال البرلمان المغربي.
6. محمد الأصفر وأديب عقيل: (منشورات جامعة دمشق كلية الآداب العلوم الإنسانية قسم علم الاجتماع) “دراسات معاصرة في علم الاجتماع” سنة 2002 / 2003.

الـكتب

1. جيمس أندرسون “صناعة السياسة العامة “ترجمة عامر الـكبيسي جامعة تكساس دار المسيرة للنشر والتوزيع والطبع 1995.
2. كمال بربر “الإدارة عملية ونظام “المؤسسة الجامعية للدراسات والنشر والتوزيع سنة .1996
3. سعيد جفري وأحمد منيرة “الإدارة العمومية المغربية وسؤال الإصلاح “نشر وتوزيع صوماديل سنة 2013.
4. سعيد جفري “الحكامة وأخواتها “(مقاربة في المفهوم ورهان الطموح المغربي) شركة صوماديل لتوزيع الكتاب سنة 2010.

---

[1] – محمد عروبي “مدخل لتحليل السياسات العمومية” سلسلة محاضرات ألقيت على طلبة مساك العلوم والتقنيات الضريبية بسلك الماستر سنة 2011/2012. 

[2] دليل تحليل السياسات العمومية مرجع سابق ص22 

[3] – ثامر كامل محمد الخزراجي: “النظم السياسية الحديثة والسياسات العامة “دراسة معاصرة في استراتيجية إدارة السلطة، ص: 27. 

[4] – حسن صديق الاتجاهات النظرية التقليدية لدراسة التنظيمات الاجتماعية م د العدد الثالث والرابع سنة ص 331/332. 

[5] – حسن صديق مرجع سابق ص 335 

[6] – سعيد جفري احمد منيرة “الإدارة العمومية المغربية وسؤال الإصلاح”، نشر وتوزيع صوماديل، سنة:2013، ص: 13. 

[7] – حسن طارق “الربيع العربي والدستورانية دراسة حالة المغرب تونس ومصر “منشورات المجلة المغربية للإدارة المحلية والتنمية سلسلة أعمال ومؤلفات جامعية سنة 2014 العدد 105 ص71/73. 

[8] أحمد الأصفر أديب عقيل “علم الاجتماع التنظيم ومشكلات العمل” منشورات جامعة دمشق كلية الآداب والعلوم الإنسانية قسم علم الاجتماع سنة 2002/2003 ص: 22. 

[9] سعيد جفري” الحكامة وأخواتها” (مقاربة في المفهوم ورهان الطموح المغربي) مرجع سابق ص 19. 

[10] – محمد صديق “التدبير العمومي الإدارة المغربية نموذجا “رسالة لنيل دبلوم الماستر قانون العام تخصص المنازعات جامعة مولاي إسماعيل مكناس سنة 2007/2008. 

[11]– الفصل 154 من دستور 2011 “يتم تنظيم المرافق العمومية على أساس المساواة بين المواطنات والمواطنين في الولوج إليها والإنصاف في تغطية التراب الوطني والاستمرارية في أداء الخدمات تخضع المرافق العمومية لمعايير الجودة والشفافية والمحاسبية والمسؤولية وتخضع في تسيرها للمبادئ والقيم الديمقراطية التي أقرها الدستور” 

[12]– محمد صديق “التدبير العمومي الإدارة المغربية نموذجا “رسالة لنيل دبلوم الماستر قانون العام تخصص المنازعات جامعة مولاي إسماعيل مكناس سنة 2007/2008. 

[13] محمد صديق “التدبير العمومي الإدارة العمومية المغربية نموذجا “مرجع سابق ص60 

[14]– محمد صديق مرجع سابق ص 61