LE RECOURS POUR EXCES DE POUVOIR
Bassem KARRAY
Maître-assistant à la Faculté – de Droit de Sfax
1- Interposé entre le droit de recours au premier juge et le droit ultime au juge de cassation, l’appel tient sa teneur, en matière judiciaire et administrative, à l’ambivalence du principe de la bonne administration de la justice qui le sous tend ([1]). C’est au nom du respect des droits de la défense et de la garantie qu’offre le rejugement de l’affaire qu’il est consacré et est de plus en plus étendu. Inversement, c’est au nom de l’intérêt supérieur de la justice qui s’identifie, entre autres, aux exigences de célérité du prononcé du jugement, au mieux dans des délais raisonnables, qu’il est, dans certains cas, écarté. Le rallongement des délais due à la congestion des instances d’appel contraste avec les exigences de performance dont la justice étatique est aujourd’hui garant. Une justice efficace est aussi une justice rapide ([2])qui ne doit pas pérenniser les parties dans l’attente et l’expectative ([3]).
2- Non consacré par la loi du premier juin 1972 en matière d’excès de pouvoir, l’appel est introduit en droit tunisien avec la réforme du 3 juin 1996 ([4]). Les affaires portées devant le Tribunal administratif étaient jugées durant deux décennies en premier et en dernier ressort ([5]). Le faible enracinement historique du double degré de juridiction en matière d’excès de pouvoir s’explique, entre autres, par la soumission tardive des actes de la puissance publique au contrôle juridictionnel. L’organisation interne du TA a fait que ses structures juridictionnelles statuent une seule fois sur le même litige. Alors que la procédure contentieuse administrative est dominée par le caractère inégalitaire des rapports qui s’établissent entre les autorités publiques et les administrés ([6]), l’absence du double degré de juridiction ([7]) avait privé l’administré du droit de critiquer le bien fondé d’une décision juridictionnelle rendue à son encontre. De même, l’administration, dépositaire de l’intérêt général, s’est trouvée encline à ne pas contester un mal jugé. Le droit d’interjeter appel est, pour la partie qui succombe, corollaire d’une bonne justice. Sa cause serait réexaminée par un autre juge normalement plus qualifié et plus expérimenté. L’appel assure un rejugement du litige ([8]). Mais, à l’instar de tout recours juridictionnel, l’appel n’est déclaré recevable que s’il est introduit conformément aux dispositions en vigueur. Un excès de formalisme peut dissuader les justiciables à exercer ce droit, comme une souplesse démesurée peut congestionner et défigurer l’instance d’appel.
3- Créées depuis 1987 dans le cadre de la réforme de la justice administrative, les cours administratives d’appel en France sont le maillon faible du contentieux administratif ([9]). Elles souffrent d’une congestion au point que la moyenne des délais de jugement des litiges avait frôlé en 2001 les 3 ans ([10]). C’est dans ce contexte que le décret du 24 juin 2003 est intervenu pour « lutter contre trop de procès » à travers la régulation et la rationalisation de l’accès à l’appel et de son fonctionnement. En ce qui concerne le droit tunisien, la durée moyenne de l’instance d’appel, entre la date d’introduction de la requête et la date du prononcé du jugement, a avoisiné en 2005 les 2 ans et demi ([11]).
4- L’étude de l’appel en matière de REP impose au préalable de présenter son particularisme par rapport à l’appel en matière administrative ([12]). Le régime de la recevabilité de l’appel en matière de REP n’est pas uniforme. On distingue entre l’appel contre les décrets à caractère réglementaire et l’appel contre les autres actes émis par les différentes autorités de l’Etat. Les premiers obéissent à des exigences spécifiques liées au caractère obligatoire du ministère d’avocat, à l’introduction du recours contre le premier ministre et son examen par l’assemblée plénière. Par ailleurs, l’effet suspensif de l’appel en matière de REP joue, en réalité, en faveur de l’administration puisqu’il lui permet d’interjeter appel d’une manière systématique contre tout jugement d’annulation de son acte ([13]). Par cet effet, l’acte administratif, présumé légal jusqu’à preuve du contraire par un jugement ayant l’autorité absolue de la chose jugée, survit et continue à produire ses effets.
5- N’étant pas soumis à un contrôle par un juge qui lui est hiérarchiquement supérieur, les juges d’appel en matière de REP est animé par une tentation pédagogique généralement exercée par les juges de cassation. Il n’a pas le statut d’un juge de second degré qui se limite à examiner un jugement rendu en première instance. Si les pouvoirs du juge d’appel sont généralement commandés par l’existence d’un éventuel recours en cassation, ceux du juge d’appel en matière d’excès de pouvoir découlent de son exclusion. Ainsi, les arrêts rendus par le TA en matière de REP sont définitifs et ne sont susceptibles que d’oppositions, de tierce opposition et de révision. Ils jouissent d’une autorité plus grande que celle reconnue aux arrêts rendus dans d’autres matières.
6- S’il est reconnu que l’appel au sens judiciaire constitue une voie de réformation des jugements rendus en premier ressort, les différences soulevées font que l’appel en matière de REP peut ne pas être qualifié d’une voie de réformation mais d’une institution à facettes multiples remplissant certaines caractéristiques de l’appel judiciaire et de la cassation judiciaire ([14]). L’appel en matière de REP constitue ainsi une sorte de synthèse entre les différentes techniques du contentieux judiciaire et administratif, parce que, tout en restant une voie de recours contre une décision juridictionnelle, il devient plus qu’auparavant un moyen de contrôle supérieur d’un acte administratif ([15]). Etant porté contre un acte administratif, le REP est un recours objectif visant l’annulation d’un acte administratif en raison de son illégalité mais qui comporte en soi des éléments de subjectivité.
7- En cherchant à ménager les impératifs qui sous tendent la bonne administration de la justice, le juge de l’excès de pouvoir manifeste des attitudes ambivalentes dans l’examen de la recevabilité de l’appel dictées par la recherche d’un juste milieu entre le formalisme excessif des textes, à travers le contrôle qu’il effectue sur la requête et ses compléments, et la protection des droits des justiciables, à travers une approche flexible dans l’examen des moyens d’appel.
8- Cette ambivalence se profile, d’une part, à travers la rigidité dans l’examen du respect des délais et des pièces de la requête (I) à travers la rigueur dans l’examen de la qualité à agir (II) et, d’autre part, à travers la souplesse lors de l’examen des moyens d’appel (III).
I- LA RIGIDITE DANS L’EXAMEN DU RESPECT DES DELAIS ET DES PIECES JOINTES A LA REQUETE
9- En interjetant appel, l’appelant est généralement tenu de respecter des exigences multiples au risque d’encourir la déchéance de son recours. En premier lieu, il doit agir dans la limite des délais légaux. Tout en étant un droit fondamental, le droit d’accès au juge est cantonné dans des limites temporelles. L’appelant dispose, selon l’article 60 de la loi du premier juin 1972, d’un délai de 30 jours à partir de la date de notification du jugement de première instance pour déposer sa requête d’appel ([16]). Par suite, il doit, selon l’article 61, compléter sa requête par un mémoire ampliatif ([17]), une pièce justificative de sa signification à l’intimé ([18]) et une copie du jugement attaqué.
Le non respect du délai entraîne la déchéance de l’appel ([19]). Le droit d’interjeter appel ne peut s’exercer qu’une seule fois en ce sens que le rejet de la requête pour irrégularité formelle ne donne pas droit à l’appelant de présenter une nouvelle demande alors même que le délai n’est pas encore forclos ([20]). Par ailleurs, la requête d’appel doit contenir, selon l’article 59 paragraphe 5, des mentions obligatoires. Il s’agit des noms, prénoms, domiciles des parties ainsi que le texte de jugement attaqué en appel, son numéro et sa date.
10- Touchant à l’ordre public, le non respect de ces exigences entraîne la déchéance de l’appel. Sur la base de l’article 61, le juge d’appel déclare systématiquement la déchéance en cas de :
- non production du mémoire ampliatif et ses deux pièces jointes ([21]),
- production du mémoire ampliatif après les délais ([22]),
- signature du mémoire ampliatif par une personne autre que celle qui a présenté la requête ([23]),
- production de tous les éléments de l’article 61 mais en dehors des délais ([24]),
- production du mémoire ampliatif non accompagné d’une copie du jugement attaqué ni d’une pièce justifiant la notification dudit mémoire à l’intimé ([25]),
- production du mémoire ampliatif avec une copie du jugement attaqué mais non accompagné d’une pièce justifiant la signification dudit mémoire à l’intimé ([26]) ou d’une notification défectueuse([27]) ou même de la présentation de l’accusé de réception postale après le délai de 60 jours ([28]),
- production du mémoire ampliatif mais avec une notification défectueuse dudit mémoire et sans être accompagné d’une copie du jugement ([29]),
- production du mémoire ampliatif accompagné d’une pièce justifiant la signification dudit mémoire à l’intimé mais sans que l’appelant ne produise une copie du jugement attaqué ([30]) ou qu’il la produise en dehors des délais ([31]).
11- L’exigence de joindre le mémoire ampliatif d’une copie du jugement attaqué paraît excessive en matière de REP, dans la mesure où le juge d’appel est en possession du jugement de première instance, et ce par l’effet de transmission du dossier de l’affaire par le greffe du TA de la chambre de première instance à la chambre d’appel. En pratique, l’appelant procède au dépôt de sa requête au greffe du tribunal qui la transmet au premier président. Celui-ci demande au greffe de lui faire parvenir une copie du jugement attaqué afin d’affecter l’affaire à l’une des chambres d’appel. Il cherche à travers cette procédure s’assurer qu’un conseiller en appel n’avait pas statué ou participé à l’instruction de l’affaire en première instance. Une fois désignée, la chambre d’appel demande au greffe de lui transmettre le dossier de l’affaire. D’ailleurs, dans les visas des arrêts prononçant la déchéance de l’appel pour défaut de présentation d’une copie du jugement de première instance, le juge se réfère au jugement attaqué pour rappeler les faits d’espèce, ce qui suppose qu’il est en possession du jugement. Quant aux parties, elles sont également en possession du jugement attaqué puisque l’article 59 de la loi du 1/6/1972 charge le greffe du Tribunal de notifier aux parties les jugements et arrêts par voie administrative avec accusé de réception. La non production d’une copie par l’appelant ne devrait pas constituer une cause de déchéance de l’appel du fait qu’elle ne porte pas atteinte aux intérêts de l’intimé, contrairement à l’exigence de lui expédier une copie du mémoire ampliatif. En déclarant la déchéance pour une inobservation d’une formalité superflue, le juge de l’excès de pouvoir se transforme en un technocrate du formalisme pour duper les plaideurs de bonne foi ([32]). Le Conseil d’Etat français a qualifié, dans son arrêt du 3 décembre 2004 (commune de rots), d’erreur de droit la décision de rejet de la requête d’appel pour absence de production du jugement de première instance ([33]). Il serait judicieux que le juge limite l’effet de la non production d’une copie du jugement attaqué.
II- LA RIGUEUR DANS L’EXAMEN DE LA QUALITE A AGIR
12- Le REP tient son caractère objectif à ce qu’il est un procès fait à un acte. Mais il n’en demeure pas moins vrai qu’à travers la notion de parties se profile un élément de subjectivité. Tout au long du procès, le requérant continue à critiquer la légalité d’un acte que l’administration s’emploie à défendre. L’acte ne se défend pas tout seul, il faut que son auteur le fasse.
13- Le droit d’interjeter appel ne peut concerner que les parties en première instance quelles soient originaires, intervenantes ou mises en cause au cours de l’instance. L’article 63 de la loi du premier juin 1972 prévoit que « l’appel ne peut être interjeté que par les personnes mises en cause dans le jugement attaqué ou leurs ayant cause. De même, il ne peut être interjeté contre les personnes non parties dans le jugement attaqué. Aucune intervention n’est recevable en appel sauf à se joindre à l’une des parties. L’intervention est recevable des personnes pouvant s’opposer au jugement attaqué ». Le TA procède à un contrôle rigoureux de la qualité à agir pour apprécier la recevabilité de l’appel quant à la forme ([34]).
14- Toutes les parties à l’encontre desquelles le jugement est prononcé ont le même intérêt à interjeter appel ([35]). La production de la requête doit être effectuée par son auteur ou par une autre personne dûment mandatée. Avoir la qualité à agir pour le compte d’autrui, c’est tout simplement avoir été régulièrement chargé de représenter le requérant devant le Tribunal, en le saisissant et en accomplissant les actes de procédures ([36]).
15- L’article 33 paragraphe 2 prévoit qu’en matière de REP, l’Etat est représenté par les ministres concernés et par le premier ministre pour le recours pour excès de pouvoir contre les décrets réglementaires. Les collectivités locales et les établissements publics sont représentés par leurs présidents. Cet article qui figure dans les dispositions générales s’applique, en l’absence de dispositions spécifiques dans l’article 59 de la loi du premier juin 1972, aussi bien devant les chambres de première instance que devant les chambres d’appel. Toutes les autorités susmentionnées peuvent déléguer des représentants conformément aux lois et règlements en vigueur ([37]). L’absence d’une délégation de pouvoir en matière contentieuse conduit le TA à prononcer la fin de non- recevoir ([38]). Le dépôt de la requête par le chef du cabinet du ministre ([39]) ou le secrétaire d’Etat auprès d’un ministre ([40]) est entaché d’irrégularité s’il est démuni d’une délégation spéciale. Même si le ministre procède à la signature du mémoire ampliatif, la procédure ne sera pas régularisée du fait qu’il s’agit de deux procédures différentes et autonomes ([41]). Le TA a censuré la subdélégation du droit d’interjeter appel ([42]). Il s’agit d’une espèce dans laquelle le directeur général de douanes a délégué le pouvoir d’inteijeter appel alors même que le ministre, seul titulaire de ce droit, n’est pas habilité par les textes à ce pouvoir déléguer ([43]).
16- Il a été jugé que la signature du mémoire ampliatif par une autorité ou par une personne autre que celle qui a introduit la requête est sanctionnée par l’irrecevabilité ([44]). Le TA a clairement décidé que le secrétaire d’Etat auprès d’un ministre ne peut pas signer le mémoire, même si la requête d’appel a été signée plus tard par le ministre, lui- même. Ainsi, l’examen de la qualité à agir intervient à deux stades : au niveau de l’introduction de la requête et à l’occasion de la présentation du mémoire ampliatif. Le juge prononce dans le premier cas, l’irrecevabilité quant à la forme et dans le deuxième cas la déchéance de l’appel. La qualité à agir peut concurremment appartenir à deux ministres cosignataires de l’acte faisant l’objet du REP ([45]).
17- La rigidité dans l’examen du respect des délais et la rigueur dans l’examen de la qualité à agir sont contrebalancées par une approche jurisprudentielle souple dans l’examen de la motivation de l’appel. A l’appui de son appel, l’appelant doit pouvoir invoquer des moyens contre le jugement attaqué.
II- LA SOUPLESSE DANS L’EXAMEN DE LA MOTIVATION DE L’APPEL
18- Durant l’instance devant les premiers juges, le demandeur formule et développe des moyens contre l’acte administratif afin d’obtenir son annulation, alors que l’administration s’arroge à défendre la légalité de son acte. Tant que l’instance est pendante, le justiciable peut améliorer et enrichir ses arguments autour des moyens soulevés dans sa requête introductive d’instance. Avec le prononcé du jugement, le juge de première instance donne sa réponse juridique aux motifs soulevés par le demandeur. En interjetant appel contre le jugement de première instance, l’appelant doit, selon l’article 61, produire un mémoire ampliatif dans lequel il développe ses moyens d’appel. Le mémoire ampliatif est un document unique et centralisateur des moyens produits par l’appelant dans lequel il s’emploie à démontrer un mal jugé. Une série de rapports n’est pas considérée considérés comme un mémoire ampliatif au sens de l’article 61 ([46]), même s’il est présentée dans le délai de deux mois. Devant le juge d’appel, l’appelant continue-t-il à discuter la légalité de l’acte administratif qui lui fait toujours grief ou doit-il discuter la position du juge de première instance ? En d’autres termes, les moyens d’appel diffèrent-ils des moyens de première instance ? Peut-on admettre la motivation de la requête d’appel par référence au mémoire de première instance ?
19- La motivation par référence consiste en un renvoi aux moyens contenus dans le mémoire introductif d’instance ou simplement en la jonction d’une copie de ce mémoire à la requête d’appel ([47]). La motivation par référence est admise lorsque le juge de première instance déclare l’irrecevabilité quant à la forme du recours ; là où aucune discussion juridique des motifs de l’instance n’a eu lieu. L’appelant est, dans ce cas, en droit de les soutenir de nouveau devant le juge d’appel. Mais, une fois le juge de première instance a discuté et a répondu aux moyens soulevés par le requérant, la motivation par référence est-elle admise ?
20- L’acceptation par le juge d’appel de la motivation par référence ne semble pas être en contraste avec sa fonction de juge de fond. Il n’est pas uniquement, comme le juge de cassation, le juge du jugement, il est, en plus, le juge du litige. « Le juge d’appel dispose ainsi d’un pouvoir de juridiction complet »([48]). Cette acceptation est également cohérente avec la technique opératoire de l’appel qui est un recours dirigé contre le dispositif du jugement et non contre ses motifs ([49]). Du côté de l’appelant, la reconnaissance de cette possibilité lui permet d’obtenir un accès à deux juges appartenant à deux degrés différents par un seul document ([50]).
21- Les juges administratifs tunisien et français ([51]) ont manifesté une souplesse en admettant la production pure et simple de la requête introductive d’instance devant l’instance d’appel. Ils ont même étendu leur examen aux moyens de première instance non invoqués par l’intimé ([52]). Dans une espèce, l’appelant (l’administration) a soulevé un seul moyen selon lequel le jugement de première instance a annulé à tort l’acte administratif en raison du caractère disproportionnel de la sanction eu égard à la faute commise. En acceptant ce moyen, le juge aurait été amené à annuler le jugement attaqué. En revanche, il a fait application de l’effet dévolutif de l’appel, afin de discuter les autres motifs que l’intimé avait soulevés devant les premiers juges. « Considérant que l’acceptation du seul moyen soulevés par l’appelant et sur la base duquel le premier juge a annulé l’acte objet du recours, impose au Tribunal, en application de l’effet dévolutif de l’appel, l’examiner des autres moyens soulevés par l’intimé dans sa requête introductive d’instance tant qu’il ne s’est pas expressément désisté »([53]).
22- En admettant la motivation par référence, le juge d’appel donne à la notion de moyens d’appel une acception trop large, puisqu’elle ne se limite pas aux seuls moyens mettant le juge d’appel en mesure de se prononcer sur les erreurs qu’auraient commises les juges de première instance ([54]).
23- Ainsi, les requêtes de l’appel principal et de l’appel incident ne sont pas déclarées, par le Tribunal administratif, irrecevables en cas de production intégrale et littérale du contenu de la requête introductive. Il en est de même lorsque l’un d’eux se contente de se référer simplement à ses argumentations formulées dans sa requête de première instance et sans qu’il adresse des reproches à la solution et aux motifs du jugement attaqué.
24- En ne présentant pas des moyens permettant au juge d’appel de se prononcer sur les éventuelles erreurs qu’aurait commises le juge de première instance ([55]), l’appelant place le juge d’appel dans la même situation que celle des juges de première instance ([56]). Bien qu’il soit hiérarchiquement supérieur aux juges de première instance, le juge d’appel est saisi de l’affaire dans les mêmes conditions que ses devanciers. Le litige est ainsi dévolu au juge d’appel par le seul fait d’invoquer des moyens contre l’acte ou contre le jugement.
25- Cependant, « renvoyer purement et simplement à ses moyens de première instance, c’est faire comme si la décision du juge n’était pas intervenue, comme si le droit n’avait pas été dit » ([57]). L’obligation d’invoquer des moyens d’appel fait de l’appel une véritable voie de recours destinée à rejuger le jugement rendu. La reprise des moyens rejetés par les premiers juges doit être, en principe, accompagnée d’une critique des motifs de leur rejet par les premiers juges. La critique du jugement de première instance doit être expresse et argumentée ([58]). La critique est absente dès lors que l’appelant continue à soulever les moyens de première instance. L’appelant doit s’efforcer à discuter le jugement rendu en expliquant, moyen par moyen, comment le juge de première instance aurait maladroitement examiné ou écarté certains ou la totalité de ses moyens. L’appel ne serait-il pas déclaré irrecevable lorsqu’il ne contient pas des moyens visant à mettre en relief les éventuelles erreurs que le juge de première instance aurait vraisemblablement commises? ([59]).
26- Ainsi, les moyens qui peuvent être soulevés devant le juge d’appel sont de deux types ([60]). Il s’agit de ceux qui se rapportent à la légalité externe du jugement (les règles contentieuses ou procédurales) et de ceux qui concernent sa légalité interne (les règles relatives au droit applicable au fond du litige). Les parties ne peuvent ajouter de nouveaux moyens en application du principe de l’immutabilité du litige ([61]). Ne peuvent être repris en appel que les moyens rejetés par le juge de première instance ou les moyens d’ordre public.
27- Le juge d’appel ne saurait être regardé uniquement comme le juge du litige ni du jugement. Il cumule ces deux fonctions puisqu’il examine le litige au regard des motifs du jugement de première instance et des moyens invoqués devant le premier juge ainsi que les moyens d’appel. La prise de position par le premier juge sur un point ou sur un raisonnement bien déterminé doit être discutée par l’appelant. Dans son examen de la cause de l’appelant, le juge d’appel en matière de REP applique des méthodes différentes.
Conclusion
28- Le droit d’agir en justice désigne en général l’obtention d’un jugement sur le fond d’une prétention ([62]). En revanche, l’exercice de ce droit devant le juge d’appel passe par la soupape de l’examen de recevabilité du recours. Le durcissement excessif des conditions de recevabilité de l’appel prive les justiciables des avantages de rejugement de leurs causes. Ceci créerait un procès à deux vitesses puisque l’exercice du droit d’agir devant le premier juge est beaucoup plus souple que celui exercé devant le juge de second degré. Il ne suffit pas d’instituer un second degré de juridiction ; mais encore faut-il que l’exercice de ce droit soit effectif. L’excès de rigueur risque de transformer l’appel en matière de REP à un rouage inerte qui ne fait plus aucun travail dans le mécanisme du droit ([63]).
[1] Maryse DEGUERGUE, « Le double degré de juridiction », AJDA, 2006, p. 1308. Voir également BERTEGI, Organisation des contentieux et bonne administration de la justice, étude de droit processuel, Thèse de doctorat d’état en droit, Faculté des Sciences Juridiques, Politiques et sociales de Tunis, 2000.
[2] Daniel GILTARD, « Réflexion sur le rôle et les méthodes du juge d’appel», AJDA, 2003, p. 1804.
[3] L’un des députés a soulevé lors des débats parlementaires portant sur la révision du 3/6/1996 de la loi du 1/6/1972 que l’appel « peut éterniser le litige, une justice lente peut déboucher sur une injustice ». Débats parlementaires, séance du mardi 28/5/1996 JORT, Débats parlementaires, n° 38, p. 26. Daniel GILTARD a relevé que le délai moyen de jugement en appel dépasse en France les trois ans (Voir son article « Réflexion sur le rôle et les méthodes du juge d’appel », article précité, p. 1804).
[4] Le gouvernement avait soutenu en 1972 que la consécration de l’appel ne s’accommode pas avec les exigences de célérité dans le règlement des litiges. Il n’est pas de l’intérêt ni du justiciable ni de l’administration de pérenniser la contestation de la légalité. (Débats parlementaires, séance du 30/5/1972, p. 437).
[5] En droit français, la juridiction administrative a longtemps manifesté un relatif désintérêt à la technique du double degré de juridiction, ce qui s’expliquait par la position historique du Conseil d’Etat, longtemps juge de droit commun en premier et en dernier ressort. Michel PAILLET, « L’exécution des jugements et le double degré de juridiction en matière administrative », Revue Justices, 1996, n° 4, p., 139.
[6] R. ODENT, « Le destin des fins de non- recevoirs », Mélanges offerts à Marcel WALINE, 1974, p. 653.
[7] Le double degré de juridiction garantit au justiciable le droit de faire appel con-tre une décision de justice qui lui est défavorable devant la juridiction supérieure. Voir Jean HILAIRE, « un peu d’histoire », Revue Justices, 1996, n° 4, p. 9.
Le Doyen Yadh BEN ACHOUR qualifie ce principe de principe général de droit. (Voir son article « Le recours pour excès de pouvoirs dans tous ses états », in mélanges de Adelfattah AMOR, CPU, 2005, p. 166). Le Conseil constitutionnel tunisien l’avait qualifié de principe général de procédure dans son avis 2005-30 concernant projet de loi organique relative à la modification de la loi n° 67-29 du 14/7/1967 relatif au statuts de la justice, du conseil supérieur de la magistrature et du statut général des magistrats (JORT, n° 64 du 12/8/2005). Le double degré de juridiction est une règle procédurale de valeur législative puisque l’article 34 de la constitution fait des procédures devant les ordres de juridiction une matière revenant au législateur.
[8] René CHAPUS, Droit du contentieux administratif Montchrestien, 12 éd., 2006, p. 1169.
[9] Bernard PACTEAU, « Le décret du 24 juin 2003 au secours des cours administratives d’appel », RFDA, 2003, p. 90.
[10] Mais la création d’une 8ème cour d’appel à Versailles le premier septembre 2004, la promulgation du décret n°2003-543 du 21/6/2003, qui a prévu le recours direct en cassation contre certains jugements de faible importance, la création de 36 postes de magistrats et la conclusion du contrat objectif signé le 9/12/2002 entre le vice- président du Conseil d’Etat et chaque président des cours d’appel ont permis une très forte progression (+19%) du nombre des affaires jugées par les juridictions d’appel. Le ratio des affaires traitées par rapport aux affaires enregistrées est désormais supérieur à 140%, ce qui témoigne d’une réduction notable des affaires en instance. Le délai prévisible moyen de jugement des affaires en stock est d’une année et 9 mois (voir le site web du Conseil d’Etat : www.conseil-etat.fr). L’objectif est de ramener le délai maximum de règlement des litiges à une année. Toutefois, le transfert de l’appel du contentieux des arrêtés préfectoraux à la frontière du Conseil d’Etat à ces cours depuis 2005 a multiplié le nombre des affaires enregistrées.
Philippe BELAVAL a rapporté dans une note intitulée « les cours adminis-tratives d’appel à l’âge adulte », publiée dans la lettre administrative, n°I8, mai 2008, que « le bilan de ces contrats objectifs s’avère satisfaisant, même si les stocks ont tendance à s’alourdir et les délais de jugement à se rallonger ces derniers mois… les cours ne sont pas aujourd’hui dans la situation d’engorgement qui était la leur avant 2002 avec un délai moyen de jugement ramené à 1 ans, 1 mois et 3 jours à peine en moyenne et des stocks rajeunis…grâce aux contrats, les cours ont désormais acquis une plus grande réactivité face aux exigences d’une justice rapide et efficace ainsi qu’une meilleure maîtrise de la gestion de leur stock de dossiers ».
[11] On a dégagé cette moyenne par suite à un dépouillement des affaires rendues en matière de recours pour excès de pouvoir.
[12] Signalant que l’appel en matière administrative en général et en matière de REP en particulier se distingue de l’appel judiciaire au niveau des règles de compétence territoriale. Le juge d’appel en matière administrative est un juge centralisé ne statuant pas comme le juge des cours d’appel dans des limites territoriales. Mais, selon Loïc CADIET et Serge GUINCGHARD, le double degré de juridiction ne se ramène pas à l’existence de cours d’appel (Loïc CADIET, et Serge GUINCGHARD, « Double degré de juridiction », revue justices, n° 4, 1996, p. 1.). Sur le plan des fonctions de l’appel, il est en matière judiciaire une technique de bonne administration de la justice mais insuffisante en soi pour assurer l’unité des solutions jurisprudentielles (Guy FUEUR, «Contribution à la théorie de l’appel dans la procédure contentieuse administrative », RDPSP, 1958). Les arrêts rendus par les cours d’appel sont susceptibles de cassation alors qu’en matière de REP, le recours en cassation est exclu. L’article 66 alinéa 2 prévoit que les jugements rendus en matière d’excès de pouvoir ne sont pas susceptibles de recours en cassation. Le gouvernement expliquait l’exclusion de recours en cassation dans la réforme de 1996 par deux raisons : la suffisance du contrôle effectué par les chambres de première instance et les chambres d’appel et l’inutilité de rallongement des délais (voir les travaux préparatoires, le mardi 28/5/1996, journal des travaux préparatoires, n°38, p. 17). Les différences relevées entre l’appel judiciaire et l’appel administratif n’exclut pas l’existence de ressemblance au niveau du déroulement du procès. Le juge de l’excès de pouvoirs applique les procédures civiles et les principes généraux de droit, soit d’une manière explicite soit d’une manière implicite. Il effectue un emprunt direct et/ou procède à des transpositions des règles applicables dans la procédure judiciaire. En France, face au laconisme du décret du 22-7-1806 relatif aux procédures contentieuses administratives, le Conseil d’Etat s’est référé au code de procédures civiles et commerciales, au lieu de se référer au règlement du 28-6-1738 relatif aux procédures devant le conseil du loi. Même après l’adoption de grandes lois de procédures adminis- tratives, le Conseil d’Etat a continué à se référer aux principes généraux de procédures civiles. Voir pour aller plus loin Khalil FENDRI, Procédure administrative contentieuse et procédure civile et commerciale (recherche sur l’autonomie du procès administratif tunisien), Thèse pour l’obtention du doctorat en droit, 10/12/2005, Faculté des Sciences Juridiques, Politiques et Sociales de Tunis.
[13] L’administration dispose d’une autre technique dans le cas où le requérant interjette appel contre un jugement rejetant son recours. L’article 64 de la loi du TA prévoit que « l’appel des jugements de première instance est suspensif sauf disposition contraire de la loi ou si l’exécution immédiate de ces jugements est ordonnée. Dans ce dernier cas, le premier président peut à la demande de l’une des parties en ordonner le sursis par décision motivée ».
[14] Guy FUEUR, « Contribution à la théorie de l’appel dans la procédure contentieuse administrative », article précité, p. 46.
[15] Guy FUEUR, « Contribution à la théorie de l’appel dans la procédure contentieuse administrative », article précité, p. 47.
[16] Le décompte des délais commence dès la notification du jugement de première instance soit par exploit de huissier de justice soit par voie administrative TA, appel (REP), affaire n° 26411 du 24/1/2008, municipalité de Matmata contre ben Romdhane (inédite).
[17] Le TA a rejeté un recours en appel parce que l’appelant a omis de joindre à sa demande un mémoire prévoyant ses moyens (TA, appel (REP), affaire n° 24011 du 29/1/2005, le chef du contentieux de l’Etat au profit du ministre des affaires religieuses contre Samir Hafdallaoui (inédite)
[18] Le TA a prononcé la déchéance de l’appel dans 66 affaires sur les 273 jugées en 2005 en matière d’annulation.
[19] TA, Appel (REP), affaire n° 24845 du 17/11/2006, ministre de la défense nationale contre Amjed Yahyaoui (inédite). Au cours de l’année 2005, le TA a rejeté 4 affaires introduites après l’écoulement du délai de 30 jours en matière de REP sur les 252 sur lesquels il a statué. Outre la déchéance, la procédure d’appel peut toucher à sa fin avant que l’affaire ne soit jugée (en l’an 2005 on a relevé la fin précoce de la procédure pour 10 recours pour des causes multiples), il s’agit des cas où l’appelant a obtenu satisfaction de la part de l’administration. Face à cette situation, le juge prononce le non-lieu à statuer par suite à la disparition de l’objet du recours (TA, appel (REP), affaire n° 23887 du 2/7/2005, Béchir ben Abdelhakim Kortas contre le gouverneur de Zaghoun, inédite). Le décès de l’intéressé rend l’affaire sans objet, voir TA, appel (REP), affaire n° 23865, ministre de l’intérieur et du développement local contre les héritiers de Ahmed ben Abdallah Khémiri (inédite). Le juge déclare la forclusion lorsque l’appelant se désiste en renonçant à sa requête.
[20] TA, appel (REP), affaire n° 24011 du 29/1/2005, chef du contentieux de l’Etat au profit du ministre des affaires religieuses contre Samir Hafdallaoui (inédite) ; TA, appel (REP), affaire n° 26367 du 1/2/2008, Président de la municipalité d’Ettadhamen Mnihla contre jouini (inédite) et TA, appel (REP), affaire n° 26168 du 4/1/2008, Toumia contre président de la municipalité de Khnis (inédite).
[21] TA, appel (REP), affaire n° 26374 du 4/1/2008 président de la municipalité d’Ezzahra contre société générale des casinos (inédite) et TA, appel (REP), affaire n° 26383 du 1/2/2008, gouverneur de Sousse contre Fethallah (inédite). En l’an 2005 on a relevé la déchéance de l’appel pour 31 recours (dont 3 recours exercés par l’intermédiaire d’un avocat).
[22] En 2005 on a relevé la déchéance de l’appel pour 7 recours (dont un recours exercés par l’intermédiaire d’un avocat).
[23] En 2005 on a relevé la déchéance de l’appel pour un recours.
[24] TA, appel (REP), affaire n° 26114 du 4/1/2008, Mansouri contre ministre de l’intérieur et du développement local (inédite).
[25] TA, appel (REP), affaire n° 26285 du 4/1/2008, municipalité de Mahdia contre les héritiers Ben Frej et autres (inédite).
[26] En 2005 on a relevé la déchéance de l’appel pour 9 recours.
[27] En 2005 on a relevé la déchéance de l’appel pour 7 recours (dont un recours exercés par l’intermédiaire d’un avocat). Le TA a développé une position rigoureuse quant à la signification du mémoire à l’adresse de l’avocat du requerrant en première instance alors que rien dans le dossier ne prouve que le requerrant a élu son domicile en appel auprès dudit avocat. L’appelant aurait du envoyer le mémoire à son domicile réel. Toutefois, la réponse de l’avocat régularise la procédure de notification (TA, appel (REP), affaire n° 25106 du 27/10/2005 Caisse nationale de retraite et de prévoyance sociale contre Béchir Harazi (inédite) ; TA, appel (REP), affaire n° 24713 du 25/3/2006, ministre de la santé publique contre Mohamed Ali Khieri (inédite) et TA, appel (REP), affaire n° 26118 du 4/1/2008, ministre de la santé publique contre Barhoumi (inédite).
[28] TA, appel (REP), affaire n° 25019 du 3/12/2005, ministre de la santé publique contre Tahar Sfar (inédite). En l’an 2005 on a relevé la déchéance de l’appel pour 2 recours.
[29] En 2005 on a relevé la déchéance de l’appel pour 4 recours (dont un exercé par le chef du contentieux de l’Etat).
[30] TA, appel (REP), affaire n° 26206 et 26207 du 12/2/2008, Ben Abroug contre municipalité de Tunis (inédite). En 2005 on a relevé la déchéance de l’appel pour 4 recours. La position du TA relativement à cette question est ancienne et fort ancrée, elle remonte à ses premiers arrêts. Voir affaire n° 77 du 25/5/1978, Fadhila Bent Ali Bennour contre l’agence foncière de l’Habitat, Rec. p. 118.
[31] En 2005, on a relevé la déchéance de l’appel pour un seul recours.
[32] R. ODENT, « Le destin des fins de non -recevoirs », article précité, p. 653.
[33] Voir Dominique POUYAUD, « La recevabilité de l’appel malgré la non production, par le requérant, du jugement de première instance (notes sous Conseil d’Etat, section, 3 décembre 2004, Communes de Rots) », RFDA, 2005, p. 322 et s.
[34] En 2005 on a relevé 11 cas d’irrecevabilité quant à la forme.
[35] Khalil FENDRI, Procédure administrative contentieuse et procédure civile et commerciale (recherche sur l’autonomie du procès administratif tunisien), p. 74.
[36] René CHAPUS, Droit du contentieux administratif Montchrestien, 2001, 9ème éd., p. 407.
[37] En application de son pouvoir inquisitorial, le Tribunal demande au ministre concerné de lui parvenir une copie de l’acte de délégation effectué au profit du chef cabinet ou du secrétaire d’Etat pour le représenter devant les chambres d’appel. De même, le Tribunal se réfère au décret portant organisation du ministère et aux actes de délégation faite au profit du chef cabinet pour vérifier si le ministre était ou non habilité à faire des délégations.
[38] Le TA a exigé que le chef du contentieux de l’Etat soit menu d’une délégation écrite du ministre pour qu’il puisse représenter le ministère devant les chambres d’appel. Voir (TA, appel (REP), affaire n° 24011 du 29/1/2005, ministre des affaires religieuses contre Hafdhallaoui, inédite). Les ministères les plus invoqués sont ceux de l’enseignement supérieur, de la défense nationale et de l’éducation.
[39] TA, appel (REP), affaire n° 23843 du 5/1/2005, ministre de l’enseignement supérieur (…) contre Moncef ben Salem ben Slimane, inédite et TA, appel (REP), affaire n° 24707 du 17/6/2006, ministre de l’enseignement supérieur (…) contre Chédi Gorfi, inédite.
[40] Voir TA, appel (REP), n° affaire 23710 du 20/6/2003, ministre de l’éducation et de la formation contre A. Messaoudi, inédite. Le secrétaire d’Etat ne peut pas signer les moyens d’appel, même si la requête d’appel a été signée par le ministre lui-même (TA, affaire n° 23983 du 10/7/2003, appel (REP), ministre de l’éducation et de la formation contre M. Smida, inédite ; TA, appel (REP) affaire n° 23576 du 5/1/2005, ministre de la défense nationale contre Faouzi ben Mohamed Salah Albouchi, inédite ; TA, appel (REP) affaire n° 23656 du 2/2/2005, ministre de l’éducation et de la formation contre Ahmed albéji, inédite)
[41] TA, appel (REP), affaire n° 24683 du 4/1/2006, ministre de l’enseignement supérieur contre Asma Eltaief, inédite.
[42] TA, appel (REP), affaire n° 24951 du 25/3/2005, chef du contentieux de l’Etat au profit du ministre de finances contre Hafedh Sdiri, inédite.
[43] TA, appel (REP), affaire n° 24951 du 25/3/2005, chef du contentieux de l’Etat au profit du ministre de finances contre Hafedh Sdiri, inédite.
[44] TA, appel (REP), affaire n° 23656 du 2/2/2005, ministre de l’éducation et de la formation contre Ahmed béji, inédite.
[45] CE, 23/11/1984, soc. Hydroélectrique du Bourgnassou, Rec. p. 387, cité par René CHAPUS, Droit du contentieux administratif, op.cit., p. 1181, paragraphe 1344.
[46] La présentation des rapports successifs au cours du délai de deux mois n’était pas qualifiée dans une espèce de mémoire ampliatif. « Considérant que l’appelant a déposé sa requête d’appel le 26/6/2004 et a présenté un ensemble de rapports les 14, 16, 29 juillet et 24 août 2004 ; considérant que ces rapports bien aient parvenu dans les délais de deux mois, ne peuvent être considérés comme un mémoire ampliatif au sens de l’article 61 de la loi du Tribunal administratif, en plus l’appelant ne les a pas accompagné d’une copie du jugement attaqué » (TA, Appel (REP), affaire n° 24973 du 1/3/2005, Mohamed taieb ben Hédi Smiri contre le ministre de la défense nationale (inédite).
[47] CE Assemblée, 23/1/1972, époux Neel, rec., p. 44. Le juge administratif a admis le renvoi aux moyens de première instance même en l’absence de production d’une copie du mémoire introductif d’instance une fois le dossier de première instance lui est parvenu avant l’expiration du délai d’appel. CE, 28/4/1972, Sieur Malgorn. Voir Catherine BERGE AL, « La motivation du recours d’appel par référence au mémoire de première instance (conclusions sur l’affaire OPHLM de la ville de Caen) », RFDA, 2000, p. 333.
[48] Néji BACCOUCHE, Droit fiscal, 2008, paragraphe 486, p. 369.
[49] Catherine BERGEAL, « La motivation du recours d’appel par référence au mémoire de première instance (conclusions sur l’affaire OPHLM de la ville de Caen) », article précité, p. 335.
[50] Catherine BERGEAL assimile l’appel à « une loterie qui offrirait une double chance avec le même bulletin », voir son article « La motivation du recours d’appel par référence au mémoire de première instance (conclusions sur l’affaire OPHLM de la ville de Caen) », article précité, p. 335.
[51] CE Assemblée, 23/1/1972, époux Neel, rec., p. 44. La solution prévue par cet arrêt était reprise même après l’arrêt Mathio ; il s’agit de le décision du 18/12/1989 époux Gametol, de la décision du 16/6/1997, SARL, Samantha et de la décision du 25/2/1998 Boczmak. Voir Catherine BERGEAL, « La motivation du recours d’appel par référence au mémoire de première instance (conclusions sur l’affaire OPHLM de la ville de Caen) », article précité, p. 333.
[52] TA, Appel (REP), affaire n°25263 du 29/12/2005, ministre de la justice et des droits de l’Homme contre Lotfi ben amor ben Gara (inédite).
[53] TA, Appel (REP), affaire n°25263 du 29/12/2005, ministre de la justice et des droits de l’Homme contre Lotfi ben amor ben Gara (inédite).
[54] Le CE a développé une définition restrictive des moyens d’appel selon laquelle est considéré comme moyen d’appel tout moyen mettant le juge d’appel en mesure de se prononcer sur les erreurs qu’auraient commises les premiers juges. Arrêt Mathio 10/7/1981, rec., p. 885 et arrêt Saque 25/2/1987. Cette tendance a été confirmée plus tard dans l’arrêt CE, Section, 11/6/1999, Office public d’habitations à loyer modéré de la ville de Caen. Bien avant, le CE avait décliné la motivation par référence : CE, 9/1/1954, Société Warner Bors, rec., p. 25 et sec. 13/7/1956, Ministre de l’intérieur contre sieur Dalbera, rec., p. 336.
[55] Il s’agit d’une véritable obligation et non d’un simple droit comme l’a soutenu Daniel GILTARD dans son article « Réflexion sur le rôle et les méthodes du juge d’appel », article précité, p. 1803.
[56] CE, 26/2/1969, Sieur X (Lebon p.795) ; CE, 10/7/1981, Mathio et autres (Lebon p. 885) et en particulier l’arrêt de section 11/6/1999, office public d’habitations à loyer modéré de la ville de Caen (Lebon p. 178, RFDA, 2000, p. 331) et CE, 26/11/1999, Broch, (RJF, 2000, n° 1, p. 67)
[57] Catherine BERGEAL, « La motivation du recours d’appel par référence au mémoire de première instance (conclusions sur l’affaire OPHLM de la ville de Caen) », article précité, p. 331.
[58] Daniel GILTARD, « Réflexion sur le rôle et les méthodes du juge d’appel », article précité, p. 1804.
[59] Le Conseil d’Etat avait conclu dans son arrêt rendu le 11 juin 1999, office public d’habitation à loyer modéré de la ville de Caen « qu’en se bornant à se référer à ses demandes de première instance jointes à ses requêtes d’appel, sans présenter à la cour des moyens d’appel, l’office public n’avait pas mis la cour en mesure de se prononcer sur les erreurs qu’aurait pu commettre le tribunal en écartant les moyens soulevés devant lui…que, par suite, l’office public d’habitations à loyer modéré de la ville de Caen n’est pas fondé à en demander l’annulation». Voir Catherine BERGEAL, « La motivation du recours d’appel par référence au mémoire de première instance (conclusions sur l’affaire OPHLM de la ville de Caen) », article précité, p. 331 et s.
[60] Jean-Louis REY, « Les moyens d’ordre public en appel », AJDA, du 27/1/2003, p. 118.
[61] L’objet du litige est déterminé dans la requête, il est insusceptible d’être étendu (TA, REP, affaire n° 346 du 22/12/1981 Ben nour contre le ministre de l’agriculture Rec. p. 359. Toutefois, il est admis de rajouter de nouveaux moyens tant qu’ils sont intimement liés à l’objet du recours (TA, REP première instance, affaire, n° 161614, Rouaissi contre le ministre des transports du 29/3/2000). Les irrégularités entachant la procédure en première instance ne sont pas recevables en appel puisque le requérant aurait du les invoquer devant la chambre de première instance.
[62] Monique BANDRAC, « L’action en justice, droit fondamental », in Mélanges en l’honneur de Roger PERROT, Nouveaux juges, nouveaux pouvoirs, Dalloz, 1996, p. 4.
[63] Ihering, La lutte pour le droit, Paris 1980, p. 54 et 55, cité par Thierry S. RENOUX, « Le droit au recours juridictionnel », la semaine juridique, JCP, éd. G, n° 19, fascicule n° 3675, p. 213.
